I OSK 1222/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 696/17 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...]lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; II. zasądza od P.P. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 696/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P.P. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...]lutego 2017 r. nr [...]w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, uchylił zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Dyrektor Departamentu Kadr rozkazem personalnym nr [...]z dnia [...]lutego 2017 r. zwolnił skarżącego z dniem 28 lutego 2017 r. z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Skarżący złożył odwołanie od ww. rozkazu personalnego wnosząc o jego uchylenie i wyznaczenie go na stanowisko służbowe w dowolnej jednostce Sił Zbrojnych RP, zgodnie z posiadanymi kompetencjami, ewentualnie przedłużenie okresu pełnienia zawodowej służby wojskowej w rezerwie kadrowej. Wskazał przy tym, że wyraża zgodę na wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe - zgodnie z trybem uregulowanym w art. 42b ustawy z dnia 11 września 2003 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1726 z późn. zm.). Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...]lutego 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Decyzja odwoławcza została doręczona żołnierzowi w dniu 20 marca 2017 r. Dnia 28 lutego 2017 r. P.P. został zaś już faktycznie zwolniony ze służby. W uzasadnieniu decyzji Minister Obrony Narodowej podkreślił, że w sprawie prawidłowo ustalono i przeanalizowano sytuację kadrową oficera w aspekcie w jakim sytuacja ta ma wpływ na jego status w strukturach Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym nie przekroczono granic prawa, a wydany w sprawie rozkaz personalny, jak i jego uzasadnienie spełniają wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ przywołał też treść art. 111 pkt 10 ww. ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy, z którego wynika, że żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Stosownie do treści § 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. poz. 670) w przypadku przebywania żołnierza w rezerwie kadrowej i niewyznaczenia go do końca okresu pozostawania w rezerwie kadrowej na stanowisko służbowe organ, o którym mowa w art. 20 ust. 3 ustawy, występuje do organu zwalniającego, jeżeli sam nie jest tym organem, z wnioskiem o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Organ zwalniając i ustalając w decyzji datę zwolnienia, określa ją na pierwszy dzień po upływie okresu pozostawania w rezerwie kadrowej. Przywołany przepis ww. ustawy w ocenie organu jednoznacznie określa, że zwolnienie żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej nie jest fakultatywne lecz obligatoryjne. Oznacza to, że ustawodawca - w tym przypadku - nie przyznał organowi możliwości wyboru sposobu ustalenia sytuacji kadrowej oficera, który nie został wyznaczony na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Podjęte rozstrzygnięcie nie wymaga zatem uzasadnienia z punktu widzenia uwzględniania słusznego interesu strony i interesu społecznego, w tym przypadku - potrzeb Sił Zbrojnych, zdefiniowanych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e wymienionej wojskowej ustawy pragmatycznej, jako celowość zwolnienia żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej. Na potwierdzenie ww. twierdzeń organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. W reasumpcji organ stwierdził więc, że nie można mu zarzucić podjęcia rozstrzygnięcia dowolnego, arbitralnego, nie mającego oparcia w materiale dowodowym sprawy. Dyrektor Departamentu Kadr był zobowiązany do wydania negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. W rezultacie wydane w sprawie przedmiotowe rozstrzygnięcie Dyrektora Departamentu Kadr jest zgodne z prawem, nie narusza zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności, zasady prawdy materialnej, zasady pogłębiania zaufania, wyjaśniania przesłanek, udzielania informacji oraz wysłuchania stron. Wobec zaakcentowanych powyżej aspektów przedmiotowej sprawy, Dyrektor Departamentu Kadr był wręcz zobowiązany wydać zaskarżony rozkaz personalny. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej nie został wyznaczony na inne stanowisko służbowe. W tej sytuacji rozwiązanie z wnioskodawcą stosunku służbowego było obligatoryjne. Określenie daty zwolnienia oficera z zawodowej służby wojskowej wynika zaś z konieczności uwzględnienia narzuconego przez ustawodawcę materialnego terminu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu jego przebywania w rezerwie kadrowej. Od powyższej decyzji skargę do wywiódł skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej, wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Stosownie zaś do treści § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. poz. 670) organ zwalniając i ustalając w decyzji datę zwolnienia, określa ją na pierwszy dzień po upływie okresu pozostawania w rezerwie kadrowej. W świetle powyższych regulacji kluczowe znaczenie w sprawie zwolnienia żołnierza na ww. podstawie prawnej ma ustalenie faktu niewyznaczenia go na stanowisko służbowe w trakcie przebywania w rezerwie kadrowej, oraz ustalenie daty zwolnienia. Ustalenie zaś tejże daty prawodawca powiązał natomiast w sposób ścisły z faktem upływu okresu przebywania żołnierza w rezerwie kadrowej. Aby więc w sposób pełny przedstawić motywy omawianej decyzji organ winien m.in. określić w sposób ścisły okres, w trakcie którego żołnierz przebywał w rezerwie kadrowej, a w szczególności końcową datę tego okresu. Tylko bowiem ustalając i wskazując w omawianym uzasadnieniu datę ostatniego dnia przebywania w rezerwie kadrowej, organ umożliwi stronie oraz Sądowi dokonanie weryfikacji poprawności daty samego zwolnienia ze służby. Datą tą zgodnie z wyżej powołanym rozporządzeniem jest pierwszy dzień po upływie okresu pozostawania w rezerwie kadrowej. Sąd I instancji stwierdził, iż organ nie podołał ciążącym na nim obowiązkom. Nie ustalił bowiem tego, w jakim dokładnie okresie zwalniany żołnierz przebywał w rezerwie kadrowej, a w szczególności nie ustalił daty ostatniego dnia przebywania w tej rezerwie. Tak kluczowa dla badanej sprawy materia, winna zaś zostać ustalona przez organ w niniejszym postępowaniu, a wynik tych ustaleń powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Poprzez powyższe zaniechanie pozbawił bowiem Sąd możliwości oceny poprawności ustalenia daty zwolnienia ze służby. Dalej Sąd zwrócił uwagę na to, że wykonanie decyzji organu I instancji i zwolnienie żołnierza ze służby w dacie oznaczonej w tym rozstrzygnięciu możliwe byłoby jedynie w sytuacji, gdyby: - rozstrzygnięcie organu I instancji stało się prawomocne wskutek braku jego skarżenia, - rozstrzygnięciu organu I instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, - rozstrzygnięcie organu II instancji, utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, weszło do obrotu prawnego. W sprawie nie zaistniała zaś żadna z ww. okoliczności. Rozkaz personalny organu I instancji nie został bowiem opatrzony rygorem natychmiastowej wykonalności, a został zaskarżony przez żołnierza. Nie ziściła się także ostatnia z wyżej podanych przesłanek, a mianowicie w dacie zwolnienia żołnierza ze służby, nie weszło jeszcze do obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu II instancji, utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Okolicznością niesporną było bowiem to, że skarżona decyzja drugoinstancyjna została doręczona żołnierzowi dopiero w dniu 20 marca 2017 r., a więc po 20 dniach po dacie zwolnienia ze służby określonej w rozstrzygnięciu organu I instancji. Wobec powyższego koniecznym było ustalenie tego, w jakim momencie decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego. W tym celu zasadnym było odniesienie się do art. 109 § 1 K.p.a., zgodnie z którym decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Fakt zawarcia wyżej przywołanej regulacji w ustawie procesowej świadczy o tym, jak wielką wagę ustawodawca przykładał do materii doręczenia stronie rozstrzygnięcia administracyjnego. Owo wielkie znaczenie jakie dla bytu prawnego rozstrzygnięcia administracyjnego ma fakt jego doręczenia, jest oczywiście ze wszech miar zrozumiałe zważywszy na to, jak poważne skutki dla stron postępowania i dla samego organu rodzi wejście w życie decyzji. Od tego więc momentu decyzja zaczyna dopiero swój byt prawny, a więc w sposób skuteczny zaczyna wiązać strony i organ i zaczyna wywoływać skutki prawne jak i faktyczne. Sądy administracyjne pochylając się nad omawianą kwestią momentu wejścia decyzji do obrotu prawnego poszły jeszcze dalej. Zgodnie z dominującymi w judykaturze poglądami, dla wejścia rozstrzygnięcia do obrotu prawnego konieczne jest nie tylko jego doręczenie stronie, ale uczynienie tego w oryginale. Rozstrzygnięcie wywołuje bowiem skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia oryginału decyzji jej adresatowi (patrz np. wyrok NSA sygn. akt I OSK 782/10). W świetle wyżej zaprezentowanych wywodów, w ocenie Sądu I instancji, działanie organu polegające na wykonaniu rozkazu personalnego zwalniającego żołnierza ze służby mimo tego, iż do obrotu prawnego nie weszła jeszcze decyzja organu odwoławczego utrzymującego go w mocy, należało także uznać jako uchybienie wpływające na poprawność skarżonego rozstrzygnięcia Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Obrony Narodowej, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego tj. 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz z art. 7 i art. 77 § 1 i § 4 i art. 80 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co doprowadziło do wydania przez Sąd orzeczenia nieodpowiadającemu prawu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieoddaleniu skargi pomimo naruszenia przez Sąd w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy innych przepisów postępowania, tj. art. 16 § 1 zdanie pierwsze oraz art. 110 § 1 K.p.a. oraz art. 45 ust. 2a i art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ; 3) art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 oraz art. 7 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu obowiązku orzekania poza granicami skarg i wniosków, a więc i z urzędu i nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczność nieustalenia przez organ, w jakim dokładnie okresie zwalniany żołnierz przebywał w rezerwie kadrowej, a w szczególności nieustalenia daty ostatniego dnia przebywania w tej rezerwie, a okoliczność ta była niezbędna do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (zdaniem Sądu pozbawiło to Sąd możliwości oceny poprawności oceny ustalenia daty zwolnienia ze służby) i nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a co jest sprzeczne z zasadą koncentracji materiału dowodowego; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 111 pkt 10 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 2 pkt 1 oraz art. 45 ust. 2a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i § 40 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 września 2014 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk, przez ich niezastosowanie polegające na pominięciu tych przepisów w sytuacji, w której powinny mieć zastosowanie w niekwestionowanym stanie faktycznym wynikającym z m.in. ostatecznego rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu Kadr Nr [...] (pkt 1) z dnia [...]czerwca 2016 r., ustalającym okres pozostawania skarżącego w rezerwie kadrowej od dnia 1 sierpnia 2016 r. do dnia 27 lutego 2017 r. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Obrony Narodowej zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie trzeba przypomnieć, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję z dwóch powodów. Pierwszy to brak ustaleń organu co do okresu pozostawania skarżącego w rezerwie kadrowej, drugi to zwolnienie skarżącego ze służby przed wejściem do obrotu prawnego decyzji organu II instancji. Odnosząc się do pierwszej kwestii należy w całości zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie iż okres pozostawania skarżącego w rezerwie kadrowej jest oczywisty i nie wymagał żadnych ustaleń ze strony organu. Już w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wskazuje że do rezerwy kadrowej został przeniesiony w dniu 1 sierpnia 2016r. Z akt administracyjnych sprawy wynika też, że okres pozostawania skarżącego w rezerwie kadrowej upływał z dniem 27 lutego 2017r. ( rozkaz Dyrektora Departamentu Kadr z dnia [...]czerwca 2016r.). Zgodnie z art. 45 ust. 2a ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, żołnierza zawodowego wyznacza się na równorzędne lub wyższe stanowisko służbowe albo przenosi się do rezerwy kadrowej na okres nie krótszy niż 6 miesięcy. W bezspornym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy czas pozostawania skarżącego w rezerwie kadrowej wynosił 6 miesięcy, zaś pierwszym dniem po upływie pozostawania żołnierza w rezerwie kadrowej był dzień 28 lutego 2017r. W myśl § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej ( Dz. U. z 2014r.poz. 670 ze zm. ) w przypadku przebywania żołnierza w rezerwie kadrowej i niewyznaczenia go do końca okresu pozostawania w rezerwie kadrowej na stanowisko służbowe organ, o którym mowa w art. 20 ust. 3 ustawy, występuje do organu zwalniającego, jeżeli sam nie jest tym organem, z wnioskiem o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Według zaś ust. 2 tego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, organ zwalniający, ustalając w decyzji datę zwolnienia, określa ją na pierwszy dzień po upływie okresu pozostawania w rezerwie kadrowej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można zatem było zarzucić organowi braku ustaleń co do okresu pozostawania skarżącego w rezerwie kadrowej. Jak wspomniano wcześniej okres ten był oczywisty i wynikał z akt sprawy. Odnosząc się natomiast do oceny Sądu I instancji dotyczącej drugiej kwestii ( zwolnienia skarżącego przed wejściem do obrotu prawnego decyzji organu II instancji ) Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji co do tego, że zwolnienie skarżącego ze służby z dniem 28 lutego 2017r. naruszało prawo. Niewątpliwie decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy rozkaz personalny Dyrektora Departamentu Kadr z dnia 8 lutego 2017r. została doręczona skarżącemu w dniu 20 marca 2017r., podczas gdy do zwolnienia doszło w dniu 28 lutego 2017r. W tym stanie faktycznym należało odpowiedzieć na pytanie co do zgodności z prawem dopuszczalności zwolnienia skarżącego z dniem 28 lutego 2017r. Wskazać należy, iż niektóre pragmatyki służbowe zawierają regulację szczególną dającą organowi administracji uprawnienie do określenia daty zwolnienia funkcjonariusza ze służby w decyzji, nie uzależniając skutków prawnych od faktu jej doręczenia lub ogłoszenia. Do takich należy zaliczyć ustawę o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wraz z wydanymi na jej podstawie przepisami rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej. Stosownie do art. 111 pkt. 10 ustawy żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. W takiej sytuacji organ zwalniający w decyzji ustala datę zwolnienia, którą jest pierwszy dzień po upływie pozostawania żołnierza w rezerwie kadrowej ( § 10 ust. 2 rozporządzenia ). Wobec powyższego w przypadku zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia do końca okresu pozostawania w rezerwie kadrowej na stanowisko służbowe nie mają zastosowania przepisy K.p.a. powołane przez Sąd I instancji. Ustawodawca przyznał bowiem organowi prawo do określenia w decyzji daty zwolnienia. Pogląd prezentowany przez Sąd I instancji byłby uzasadniony tylko w przypadku braku stosownych regulacji prawnych określających termin zwolnienia żołnierza ze służby. Przykładowo ustawa o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr116, poz. 675 ze zm.), żadnej regulacji w tej mierze nie zawiera. Oznacza to, że w kwestii wejścia do obrotu prawnego decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby zastosowanie mają reguły postępowania administracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 203 pkt. 2 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.