II OSK 1186/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 325/17 odrzucającego skargę K. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 232 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej p.p.s.a.) w pkt 1 odrzucił skargę; w pkt 2 zwrócił skarżącej wpis od skargi. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu 23 lutego 2016 r. K. K. wystąpiła do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z podaniem o wydanie pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej w celu sportowym. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. odmówił K. K. wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej przeznaczonej do celów sportowych w ilości 11 sztuk. Następnie Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji KWP w Białymstoku z [...] lutego 2017 r. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 16 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji w sprawie wydania pozwolenia na broń palną do celów sportowych. Pismem z dnia 5 października 2017 r. Sąd wezwał pełnomocnika organu do udzielenia informacji, czy skarżąca przed wniesieniem przedmiotowej skargi do Sądu wystąpiła do organu z zażaleniem lub ponagleniem na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 16 października 2017 r. pełnomocnik organu poinformował Sąd, że skarżąca przed wniesieniem skargi z dnia 16 czerwca 2017 r. do Sądu nie wystąpiła do Komendanta Głównego Policji z zażaleniem lub ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Dalej Sąd Wojewódzki zaznaczył, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1 powołanego art.). Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przesłanką dopuszczalności postępowania przed sądem administracyjnym w odniesieniu do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest zatem dopełnienie obowiązku wyczerpania ww. środków zaskarżenia. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie skarżąca przed złożeniem skargi powinna była wykorzystać środek prawny wskazany w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. wnieść do Komendanta Głównego Policji - do dnia 1 czerwca 2017 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie bądź też po 1 czerwca 2017 r. ponaglenie. Zgodnie bowiem z treścią art. 37 § 1 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. - na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. – w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. - stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Sąd uznał, że skarżąca takiego zażalenia ani ponaglenia nie wniosła, tym samym nie wyczerpała ona środków zaskarżenia służących przed organami właściwymi w sprawie, co powoduje, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. Pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. skarżąca wniosła skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2017 r. zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. poprzez błędne i alternatywne przyjęcie, że w sprawie nie doszło do wniesienia zażalenia lub ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy pierwszy środek prawny został przez skarżącą zrealizowany, a drugi środek prawny nie istniał w stanie prawnym obowiązującym w toku postępowania administracyjnego i z tego względu nie mógł być zastosowany. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd błędnie określił podmiot którego przewlekłość zaskarżyła. Sąd wskazał, że przewlekłość postępowania dotyczyła Komendanta Głównego Policji, natomiast ze skargi wynika, iż dotyczy ona przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Dodatkowo w skardze kasacyjnej podkreślono, że w odwołaniu od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] lutego 2017 r. skarżąca wniosła również m.in. zażalenie na podstawie art. 37, art. 221 i art. 227 k.p.a. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zasadne okazały się zarzuty kasacyjne wskazujące: po pierwsze – na niewłaściwe zakwalifikowanie skargi w zakresie przewlekłości postępowania w sprawie wydania pozwolenia na bron palną dla celów sportowych, po drugie – nietrafne ustalenie co do braku zażalenia (ponaglenia) przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., a w konsekwencji niezasadne stwierdzenie niedopuszczalności skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodzić się należało ze skarżącą, że wstępna ocena Sądu w zakresie warunków formalnych rozpatrywania skargi dokonana została bez wnikliwej analizy treści skargi oraz akt administracyjnych. Na wstępie należy wskazać, że Sąd Wojewódzki, przed rozpoznaniem skargi zobowiązany jest do jednoznacznego określenia jakiego podmiotu skarga na przewlekłość postępowania dotyczy. Jak stanowi art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Skarga jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. musi spełniać wymagania określone w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a. Ocena czy wniesione pismo procesowe zachowuje minimum warunków formalnych, pozwalających na nadanie mu prawidłowego biegu należy do przewodniczącego wydziału lub przewodniczącego posiedzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji niewłaściwie ustalił, iż skarga w przedmiotowej sprawie dotyczy przewlekłości postępowania Komendanta Głównego Policji. Wprawdzie skarga na przewlekłość postępowania została zawarta w pkt II pisma z dnia 16 czerwca 2017 r. stanowiącego również skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 5 maja 2017 r. Jednakże zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej, że skarga na przewlekłość dotyczy prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie od 23.02.2016 r. przez "właściwy organ". Należy zauważyć, że treść pisma określa żądania strony. W przypadku gdy treść skargi pozostawiała wątpliwości, którego organu przewlekłość skarżąca kwestionowała należało wezwać ją, do precyzyjnego skonkretyzowania skargi w tym zakresie w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Zawarte w skardze kasacyjnej wyjaśnienia skarżącej pozwalają jednak przyjąć, że wprawdzie skarga zasadniczo dotyczyła decyzji Komendanta Głównego Policji, to jednak w zakresie przewlekłości postępowania odnosiła się ona do Komendanta Wojewódzkiego Policji, co wynika z wniosków zawartych w skardze i jej uzasadnienia. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także przewlekłości organu. Zasadnie Sąd Wojewódzki podniósł, że w przedmiotowej sprawie skarżąca przed złożeniem skargi powinna była wykorzystać środek prawny wskazany w art. 37 § 1 ustawy – k.p.a., tzn. wnieść do dnia 1 czerwca 2017 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie bądź też po 1 czerwca 2017 r. ponaglenie. Zgodnie bowiem z treścią art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Należy podkreślić, że w aktach administracyjnych znajduje się odwołanie z dnia 20 marca 2017 r. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 17 lutego 2017 r. w którym to piśmie skarżąca w pkt II.1 wprost podniosła że składa skargę "na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego". Dodatkowo w pkt III odwołania skarżąca wniosła na podstawie art. 38 k.p.a. o pociągnięcie do odpowiedzialności dyscyplinarnej organ I instancji który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie. Skarżąca powyższe szeroko uzasadniła w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W takim stanie sprawy należało przyjąć, że odwołanie od decyzji organu I instancji zawierało również zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, pomimo iż nie zostało ono zawarte w oddzielnym piśmie, jak i nie zostało ono zatytułowane jako "zażalenie". Zaznaczyć należy, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Złożenie więc zażalenia wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie. Zauważyć ponadto trzeba, że w przypadku sprawdzania wymogów formalnych skargi w pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki powinien wezwać stronę skarżącą do wykazania, ze spełnione zostały warunki do skutecznego zainicjowania sprawy sądowoadministracyjnej. Nieprawidłowe było zatem skierowanie pytania tylko do Komendanta Głównego Policji co do kwestii wyczerpania środków zaskarżenia. W ten sposób Sąd Wojewódzki pozbawił skarżącą możliwości wykazania, że wniesiona przez nią skarga jest dopuszczalna. Z tych przyczyn odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało uznać za niezasadne. Rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie zatem nadanie prawidłowego biegu sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. .