II OSK 1246/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2743/17 w sprawie ze skargi A. F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. F. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 4 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2743/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy: 1) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. (dalej: RDOŚ w G., organ I instancji) z [...] maja 2017 r., nr [...]; 2) zasądził od GDOŚ na rzecz A. F. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W piśmie z [...] kwietnia 2017 roku Wójt Gminy C. wystąpił do RDOŚ w G. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości C., gmina C. W postanowieniu z [...] maja 2017 r., nr [...], RDOŚ w G. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego stwierdzając, że realizacja inwestycji jest sprzeczna z § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r., nr 144/VII/11, w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomor. Nr 66, poz. 1459 ze zm., dalej: uchwała), a zastosowanie odstępstwa od zakazu zawarte w § 4 ust. 1 pkt 1-3 tej uchwały nie jest możliwe. W zażaleniu na powyższe postanowienie A.F. zarzucił naruszenie: ˗ art. 7 i art. 10 k.p.a. poprzez: a) niedostrzeżenie, że § 4 ust. 1 ww. uchwały rażąco narusza art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie do uchwały pojęć rozszerzających uprawnienia organu administracji do ograniczania prawa własności, a nieznanych ustawie; niedopełnienie obowiązku w zakresie zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu; b) błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na wynika postępowania; ˗ art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy zastosowaniu § 4 ust. 1 ww. uchwały przez błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w sprawie. Wskazując na powyższe A. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W postanowieniu z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GDOŚ z [...] sierpnia 2017 r. złożył A. F., zarzucając mu naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przy zastosowaniu art. 144 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie powyższy przepis znajdował zastosowanie, 2) art. 7 k.p.a. i art. 10 k.p.a. przez: ˗ niedostrzeżenie faktu, że § 4 ust. 1 uchwały rażąco narusza art. 21 ust. 1 Konstytucji RP przez wprowadzenie do uchwały pojęć rozszerzających uprawnienia organu administracji do ograniczania prawa własności, a nieznanych ustawie; ˗ niedopełnienie obowiązku w zakresie zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu; 3) art. 80 k.p.a. poprzez zastosowanie dowolnej wykładni przepisów prawa i oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sytuacji, gdy z przepisu prawa materialnego nie wynika, by do ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy niezbędne było istnienie zabudowanych nieruchomości bezpośrednio przylegających do nieruchomości skarżącego; 4) art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy zastosowaniu § 4 ust. 1 uchwały, przez błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ww. działki domem jednorodzinnym; 5) § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie istnieją przyległe działki pozwalające na wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 4 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2743/17, wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny, czy w tym przypadku zachodzą odstępstwa od zakazu określonego w § 3 pkt 7 lit. a) uchwały, o których mowa w jej § 4 ust. 1 pkt 1. Organy ochrony przyrody interpretując powyższy przepis stwierdziły, że do zastosowania odstępstwa od tego zakazu przynajmniej dwie działki przyległe, tzn. bezpośrednio graniczące z planowaną inwestycją, muszą być zabudowane. Dopiero wtedy istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z odstępstwem zawartym w § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały. W ocenie Sądu I instancji, powyższa interpretacja odstępstwa wskazanego w § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały dokonana przez organy administracji jest nieprawidłowa. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy nieprzekraczalną linię zabudowy wyznacza zabudowa już istniejąca na działce przyległej (przez którą należy rozumieć nieruchomość, której przynajmniej jedna granica pokrywa się z działką, na której planowa jest inwestycja, tj. nr [...]) do działki skarżącego i na dalszych, sąsiednich nieruchomościach. Sąd I instancji wyjaśnił, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że działka nr [...], na której planowana jest inwestycja, graniczy bezpośrednio z jednej strony z zabudowaną działką nr [...] oraz z drugiej strony z niezabudowaną działką nr [...]. Ponadto działka nr [...] graniczy bezpośrednio z zabudowaną działką nr [...] i pozostaje w sąsiedztwie dalszych zabudowanych działek. Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że planowane przedsięwzięcie będzie stanowiło uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej. W skardze kasacyjnej GDOŚ (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 1 in fine uchwały, podczas której Sąd I instancji pominął zwrot normatywny zawarty w tym przepisie – "...na przylegających działkach" – co wyraźnie wskazuje, że odstępstwo dotyczące zakazu określonego w § 3 pkt 7 lit. a uchwały zachodziło tylko i wyłącznie w przypadku, gdy budowa obiektów budowlanych realizowana byłaby w pasie 100 m od linii brzegu w sytuacji, gdzie obie działki przyległe do działki inwestycyjnej byłyby zabudowane. Według skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji powinien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ponadto, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegu jeziora C. zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 in fine uchwały nie dotyczy przypadku uzupełniania zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Według skarżącego kasacyjnie organu, kluczowe znaczenie w tym przepisie ma zwrot normatywny "...na przylegających działkach", co wyraźnie wskazuje, że odstępstwo od zakazu określonego w § 3 pkt 7 lit. a uchwały zachodziło tylko i wyłącznie w przypadku, gdy budowa obiektów budowlanych realizowana byłaby w pasie 100 m od linii brzegu na działce inwestycyjnej, do której przylegają co najmniej dwie działki zabudowane. Skoro zatem w niniejszej sprawie budynek mieszkalny miałby być realizowany w pasie 100 m od linii brzegu jeziora w sytuacji, gdy tylko jedna działka przyległa (nr [...]) do działki inwestycyjnej (nr [...]) jest zabudowana, to kwestie związane z zabudową znajdującą się na działkach następnych (nr [...] i dalszych), które rozważał Sąd I instancji, nie mogły mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem już tylko z wyżej wskazanego powodu wyjątek od zakazu nie miał zastosowania. Niemniej należy zauważyć, że przepis dopuszcza uzupełnianie zabudowy, a w przypadku gdyby zastosować stanowisko Sądu I instancji, doszłoby do kontynuacji zabudowy. Co więcej, w takiej sytuacji zabudowa w pasie ochronnym powstawałaby w sposób nieograniczony, co podważa cel zakazu zabudowy, który zostałby w ten sposób zniweczony. W niniejszej sprawie natomiast kompleks zabudowy znajduje się na wschód od działki inwestycyjnej i w tym kompleksie możliwe jest uzupełnianie zabudowy. Natomiast w kierunku zachodnim pas ochronny jest niezabudowany i pełni funkcję m.in. korytarza ekologicznego, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, za ścisłym rozumieniem ww. przepisu prawa przemawia także zasada nierozszerzającej interpretacji wyjątków od reguły (taką regułę stanowi zakaz zabudowy w pasie 100 m od linii brzegu jeziora). Według skarżącego kasacyjnie organu, z mapy stanowiącej załącznik do analizy do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że teren planowanej inwestycji znajduje się w pasie 100 m od linii brzegu jeziora Charzykowskiego. Jedna działka przyległa do ww. działki jest zabudowana (nr [...]), druga jest niezabudowana (nr [...]), co powoduje, że nie może być mowy o uzupełnianiu zabudowy, a jedynie o jej kontynuacji na niezabudowany obszar pasa ochronnego. Stan ten potwierdzają mapy dostępne w serwisie internetowym Geoserwis.gdos.gov.pl., a także skarżący. Powyższe, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, oznacza, że organy nie naruszyły ww. przepisów w sposób mający jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Tym samym, Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wskazano, że niewątpliwie, naruszenie ww. przepisów prawa materialnego i postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd I instancji tych naruszeń nie dokonał, skarga A. F. zostałaby oddalona stosownie do art. 151 p.p.s.a., a postanowienia organów I i lI instancji nie zostałyby uchylone. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną uregulowaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na dokonaniu błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 1 in fine uchwały Nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz Woj. Pom. Nr 66 poz. 1459 ze zm., dalej: uchwała). Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni zwrotu normatywnego, który zawarty jest w tym przepisie, tj.: "na przylegających działkach". Z przepisu tego wyraźnie bowiem wynika, że odstępstwo od zakazu określonego w § 3 pkt 7 lit. a uchwały zachodziło tylko i wyłącznie w przypadku, gdy budowa obiektów budowlanych realizowana byłaby w pasie 100 m od linii brzegu w sytuacji, gdzie obie działki przyległe do działki inwestycyjnej byłyby zabudowane. W orzecznictwie taki sposób wykładni zwrotu normatywnego "na przylegających działkach" wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 2755/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym wskazano, że "Pojęcie «działki przylegającej» oznacza jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką przeznaczoną do zainwestowania, co znajduje potwierdzenie także w Słowniku współczesnego języka polskiego (Warszawa 1998, Tom II, s. 200) – pojęcie «przyległy» oznacza taki, który przylega do czegoś, styka się z czymś lub jest bardzo blisko. Podobnie pojęcie «przylegać» oznacza dotykać do czegoś, stykać się ze sobą. Natomiast «sąsiedni» to znajdujący się obok czegoś, bliski, przyległy, pobliski. Z kolei o «sąsiedztwie» można powiedzieć bliskie, dalsze, najbliższe. A zatem, działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie". Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że skoro w niniejszej sprawie budynek mieszkalny miałby być realizowany w pasie 100 m od linii brzegu jeziora w sytuacji, gdy tylko jedna działka przyległa (nr [...]) do działki inwestycyjnej (nr [...]) jest zabudowana to kwestie związane z zabudową znajdującą się na działkach następnych (nr [...] i dalszych), które rozważał Sąd I instancji, nie mogły mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż z wyżej wskazanego powodu wyjątek do zakazu nie miał zastosowania. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie doszłoby do kontynuowania zabudowy wbrew zakazowi wynikającemu z uchwały, a w następstwie tak rozumianego zakazu do zlikwidowania pasa ochronnego. Przyjęcie wykładni § 4 ust. 1 pkt 1 in fine uchwały dokonanej przez Sąd I instancji spowodowałoby, że zabudowa w pasie ochronnym powstawałaby w sposób nieograniczony z wyłączeniem celu zakazu zabudowy. Skarżący kasacyjnie organ słusznie zauważył, że w niniejszej sprawie kompleks zabudowy znajduje się na wschód od działki inwestycyjnej i w tym kompleksie możliwe jest uzupełnienie zabudowy. Z mapy stanowiącej załącznik do analizy do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że teren planowanej inwestycji znajduje się w pasie 100 m od linii brzegu jeziora. Jedna działka przyległa do działki nr [...] jest zabudowana (działka nr [...]), druga jest niezabudowana ([...]), co powoduje, że nie może być mowy o uzupełnieniu zabudowy, a jedynie o jej kontynuacji na niezabudowany obszar pasa ochronnego. Tym samym Sąd I instancji dopuścił się naruszenia § 4 ust. 1 pkt 1 in fine uchwały w zw. z art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, oddalając z tych samych przyczyn skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.