VII SA/Wa 332/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Zgromadzenia Sióstr [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. po rozpatrzeniu odwołania Prowincji [...] Zgromadzenia Sióstr [...] od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].03.2016 r., wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] teren Zakładu [...] Zgromadzenia Sióstr [...] przy ul. [...] w W. (dzielnica [...]), w granicach działki nr ewid. [...] obręb [...], oznaczonych na załączniku graficznym - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) i art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, decyzją nr [...] z [...].01.2011 r., wpisał do rejestru zabytków województwa [...] ogród przy zakładzie [...] Zgromadzenia Sióstr [...], położony w W., przy ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...]), Dzielnica [...]. W wyniku odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...].07.2011 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy analizując sprawę stwierdził, że w obrocie prawnym jest decyzja Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965 r., którą do rejestru zabytków wpisany został "[...]" i zalecił [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w pierwszej kolejności ustalił przedmiot ochrony wynikający z tej decyzji. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, odnosząc się do ww. wniosku Zgromadzenia z dnia 4.06.2010 r., decyzją nr [...] z [...].09.2013 r. umorzył postępowanie w sprawie "wyjaśnienia decyzji Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965, wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych Zakład [...], ul. [...] (ww. decyzja nie posiada załącznika graficznego precyzującego zasięg ochrony konserwatorskiej)". Następnie pismem z 24.09.2013 r. powiadomił stronę o zmianie zakresu prowadzonego postępowania, wskazując jako przedmiot teren Zakładu [...] Zgromadzenia [...] przy ul. [...], a w dniu 4.12.2013 r. przeprowadził jego oględziny. Postępowanie w omawianej sprawie zostało zakończone wydaniem decyzji nr [...] z [...].03.2014 r., którą [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] teren Zakładu [...]Zgromadzenia Sióstr [...], W. (dz. [...]) ul. [...], zdefiniowany granicami działki o nr ew. [...] z obrębu [...]. W wyniku wniesienia odwołania ww. decyzja została uchylona w całości decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...].06.2014 r. a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uchylając decyzję nr [...] z [...].03.2014 r., stwierdził, że wskazane w zaskarżonej decyzji okoliczności nie uzasadniają, w sposób niebudzący wątpliwości konieczności wpisania do rejestru zabytków terenu Zakładu [...]Zgromadzenia Sióstr [...], a w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji obowiązany jest do rzetelnego ustalenia przedmiotu ochrony wynikającego z decyzji z lipca 1965 r. oraz do wydania rozstrzygnięcia, które w pełni będzie odzwierciedlało stan faktyczny i prawny sprawy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, ponownie rozpatrując sprawę pozyskał jako dowód w sprawie opinię z 24.04.2016 r. Narodowego Instytutu Dziedzictwa, a następnie decyzją nr [...] z [...].03.2016 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] teren Zakładu [...]Zgromadzenia Sióstr [...], położny w W. przy ul. [...] (dzielnica [...]), zdefiniowany granicami działki o nr ew. [...] z obrębu [...]. Integralną częścią decyzji jest załącznik graficzny, na którym granice zabytku oznaczono kolorem zielonym. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków szeroko odniósł się do kwestii wyjaśnienia zakresu ochrony konserwatorskiej Zakładu Sióstr [...] wskazując, że w aktualnym stanie prawnym, jednoznaczna jego interpretacja jest niemożliwa. Organ pierwszej instancji podkreślił, że niezależnie od interpretacji decyzji z 1965 r., nie można uznać, by przedmiot ochrony wskazany w jej rozstrzygnięciu był tożsamy z zabytkiem objętym ochroną na podstawie decyzji z 25.03.2016 r. Jednocześnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że poza ochroną wynikającą z decyzji z lipca 1965 r., zabudowania klasztorne ujęte są w gminnej ewidencji zabytków, natomiast wydana przez niego decyzja obejmuje ochroną konserwatorską rozległy obszar (w obrębie, którego znajdują się ww. zabudowania) o samoistnych wartościach historycznych i naukowych. Następnie powołując się na materiał dowodowy, organ konserwatorski przywołał rys historyczny kształtowania się obszaru przynależnego do klasztoru [...], stanowiącego grunty fundacji, poczynionej w 1659 r. przez królową [...] oraz opisał zmiany sposobu jego zagospodarowania. Charakteryzując przedmiotowy obszar w granicach utrwalonych w latach 60. XX w., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że jako założenie przestrzenne, utrzymał on swoje "zasadnicze komponenty i proporcje użytków z rozległymi terenami zielonymi zajmującymi większą część działki". Podkreślono, że: "Zespół klasztorny wraz z otaczającym go terenem stanowi zamkniętą strukturę powiązaną zarówno funkcjonalnie jak i kompozycyjnie, wykorzystującą naturalne walory krajobrazu i charakterystyczne warunki topograficzne skarpy wiślanej. Tereny zielone jako główny komponent przestrzenny założenia tworzą istotny kontekst krajobrazowy i zarazem tło dla architektury zabudowań klasztornych". Organ konserwatorski określił przedmiotowy teren jako "unikatowy pod względem historycznym i krajobrazowym". Wskazano przy tym, że omawiany obszar "sukcesywnie uszczuplany na przestrzeni wieków" posiada czytelne granice (na niektórych odcinkach pokrywające się z granicami siedemnastowiecznej fundacji), sposób jego zagospodarowania odpowiada wielowiekowej tradycji funkcjonowania Zakładu Sióstr [...] "z dominującą funkcją ogrodową". Jednocześnie uznano, że poza wartością historyczną, ww. obszar posiada walor naukowy jako "relikt pierwotnych podziałów funkcjonalno- przestrzennych" obszaru miasta położnego na skarpie wiślanej, zachowanym "charakterystycznym dla dawnej W. układem prywatnych i kościelnych jurydyk". Powyższe wartości wskazano jako upoważniające [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wpisania terenu Zakładu Sióstr [...] przy ul. [...], jako zabytku "istotnego dla trwałości jego funkcji oraz współtworzącego wielkoprzestrzenny krajobraz kulturowy [...]". Odwołanie od ww. decyzji, przy zachowaniu ustawowego terminu, wniosła Prowincja [...] Zgromadzenia Sióstr [...]. Strona skarżąca w odwołaniu zarzuciła organowi pierwszej instancji, iż nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w jakim zakresie decyzja z lipca 1965 r. obejmuje obszar Zakładu Sióstr [...], a tym samym wydał decyzję obarczoną błędem powodującym jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona uznała, że zaskarżona decyzja terytorialnie i przedmiotowo w części, a może i w całości pokrywa się z decyzją z lipca 1965 r. o wpisaniu "Zakładu [...], ul. [...] do rejestru zabytków". Ponadto, Strona stwierdziła również naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a., wobec braku "rzetelnego (zgodnego z prawdą) podania faktów i wyjaśnienia obowiązującego stanu prawnego" oraz braku uzasadnienia nie wyjaśniającego przyczyn podjęcia rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienia dlaczego określonym dowodom przyznał rację, pomijając inne argumenty. W odwołaniu podniesiono też, że organ pierwszej instancji powinien "w uzasadnieniu wyjść z definicji prawnej zabytku i udowodnić iż elementy znajdujące się na całym terenie działki nr [...] podchodzą pod definicję zabytku" oraz wykazać interes społeczny przemawiający za ochroną prawną działki nr ewid. [...] w całości. Odnosząc się do powyższych uchybień Strona skarżąca zarzuciła [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków naruszenie również przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., wskazując na "działanie z pominięciem przepisów prawa i zaleceń organu II instancji; niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i okoliczności prawnych mogących mieć wpływ na wynik sprawy; działanie powodujące brak zaufania dla organów władzy publicznej". Na zakończenie odwołania Strona wskazała szereg okoliczności, które w jej ocenie podważają rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oraz wnioskowała, aby w sposób nieuzasadniony nie obciążać i nie ograniczać konstytucyjnego prawa sposobu korzystania z nieruchomości przez Zgromadzenie, które powołane jest do niesienia pomocy osobom wykluczonym społecznie. Pismem z 30.06.2016 r. Strona skarżąca uzupełniła odwołanie o uwagi do treści opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 24.04.2016 r., w załączeniu wnosząc do akt sprawy: 1. "Inwentaryzację z gospodarką drzewostanem istniejącym terenu wokół zespołu klasztornego Sióstr [...] przy ulicy [...] na [...] w Dzielnicy [...] w W.", wykonaną przez mgr. inż. A. M. i mgr inż. arch. kraj. A. G.w kwietniu-maju 2015 r.; 2. projekt koncepcyjny p.n. "Przebudowa szaty roślinnej i wybranych elementów zagospodarowania terenu w ogrodzie Sióstr [...] ul. [...] w Warszawie", autorstwa arch. kraj. B. K.- G. i arch. kraj. B. J. z października 2015 r.; 3. materiały z prezentacji "Historia Zgromadzenia Sióstr [...] ([...]) oraz terenu przy ul. [...] i [...] obrazującej plany Zgromadzenia wobec tego terenu na tle występujących uwarunkowań prawnych i faktycznych". W wyniku analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organ drugiej instancji uznał, że rozstrzygnięcie wyrażone w treści decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].03.2016 r. jest merytorycznie uzasadnione, a sama decyzja nie narusza prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że kwestie wyjaśnienia zakresu ochrony konserwatorskiej wynikającej z treści decyzji Konserwatora [...] z lipca 1965 r., są istotne dla przedmiotowej sprawy, z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego i prawnego. Decyzja z 1965 r. jest ostateczna i znajduje się w obrocie prawnym. Jej sentencja wskazuje na zabytek o nazwie "Zakład [...], ul. [...]". Decyzja ta nie posiada załącznika graficznego. W tym kontekście należy stwierdzić, że nieuprawnionym jest wywodzenie zakresu ochrony konserwatorskiej "Zakładu [...], ul. [...]" z innych dokumentów, niż materiał dowodowy stanowiący podstawę jej wydania oraz treści samej decyzji z 1965 r. Wobec braku dokumentów o bezspornym walorze dowodowym w tej sprawie, a także z uwagi na brak załącznika graficznego do ww. decyzji, należy przyjąć, że jakkolwiek przedmiot ochrony konserwatorski jest zidentyfikowany jako "Zakład [...], ul. [...]", nie jest możliwe jednoznaczne wskazanie zakresu, w jakim sprawowana jest jego ochrona. Zarówno przyjęcie interpretacji zawężającej (wybrane obiekty zabudowy Zakładu: klasztor z kaplicą i spichlerz), jak i szerokiej (teren wraz z zabudową Zakładu) nie wyklucza jednak możliwości wpisania do rejestru zabytków wyłącznie terenu Zakładu Sióstr [...], określonego granicami działki nr ewid. [...], obręb [...] w W.. Prowadzone w tej sprawie postępowanie miało bowiem na celu określenie jego indywidualnych wartości zabytkowych, jako zabytku nieruchomego o charakterze obszarowym, reprezentującego walory przestrzenne, związane z funkcjonowaniem ww. Zakładu, jak i historią kształtowania się struktury miejskiej tej części W.. Oznacza to, że w sensie przedmiotowym - zabytek chroniony decyzją z 1965 r. oraz zabytek wpisany do rejestru decyzją z [...].03.2016 r. - nie są tożsame. A zatem omawiana decyzja nie jest obciążona wadą wynikającą z przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją wartość terenu Zakładu Sióstr [...] zawartego w granicach działki nr ewid. [...], została ustalona na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, na który składa się protokół oględzin z 4.12.2013 r., karta ewidencyjna opracowana dla zespołu zabudowań Zakładu w przez pana J. S. w 2005 r. oraz opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 24.04.2015 r., wykonana przez pana M. D. na podstawie literatury przedmiotu oraz oględzin z 10.12.2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, rozstrzygając w przedmiotowej sprawie, wskazał na wartość historyczną i naukową obszaru, który dokumentuje siedemnastowieczną fundację królowej [...], na trwale jest wpisana w sposób kształtowania struktury miejskiej tej części W.. Organ podkreślił, że wartości te urzeczywistnia też niezmienna zasada kompozycji tego terenu z podziałem na część zabudowaną oraz użytkowe tereny zielone, a także walory krajobrazowe, wynikającego z jego częściowego usytuowania na Skarpie [...] wraz z rozległą przestrzenią ekspozycyjną u jej podnóża. W ocenie organu drugiej instancji powyższe wartości są wystarczającymi przesłankami, pozwalającymi na objęcie terenu Zakładu ochroną konserwatorską, jako cennego "reliktu pierwotnych podziałów funkcjonalno-przestrzennych" kształtujących W. na przestrzeni dziejów. Omawiany teren, tożsamy z działką nr ewid. [...], można zaklasyfikować zatem do grupy zabytków nieruchomych o charakterze obszarowym, wskazanych w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit "b" ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wyjaśniono, że w ustawie tej zawarto definicje jedynie wybranych zabytków nieruchomych, a zatem nieruchomości niezdefiniowane winny być charakteryzowane wedle ogólnej definicji zabytku nieruchomego (art. 3 pkt 1 i 2). Natomiast treść art. 6 zawiera wyrażenie "zabytki nieruchome będące, w szczególności", co oznacza, iż dalej podany katalog klasyfikacji zabytków jest otwarty w każdej z kategorii, a wyliczenie w nim zawarte jest jedynie przykładowe [por. Maksymilian Cherka (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz. LEX, 2010 r.]. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż dopuszczalne jest rozszerzenie ww. katalogu pod warunkiem dookreślenia w decyzji administracyjnej elementów lub cech, które mają podlegać ochronie prawnej. Poza tym organ II instancji wskazał, że przedmiotowy obszar, jakkolwiek ściśle związany z funkcjonowaniem Zakładu Sióstr [...], zaskarżoną decyzją został wpisany do rejestru zabytków bez elementów jego zagospodarowania, ponieważ te z biegiem lat i stuleci były różnorodnie kształtowane. Tym samym najistotniejszą jego wartością jest trwałość historycznego układu własnościowego i funkcjonalnego oraz jego integralność, jako czytelnego elementu struktury tej części W.. Obszar ten jest o tyle cenny, że obecnie stanowi jedyny przykład przestrzeni, o tak rozległych granicach, związanej z dawną jurydyką kościelną, a jednocześnie zawierającej duży fragment Skarpy [...] oraz obszar u jej podnóża pozwalający na ekspozycję skarpy oraz zabudowy klasztornej. Charakter przedmiotowego zabytku, o dominującej wartości historycznej należy zatem traktować jednorodnie, bez wyodrębniania jego poszczególnych komponentów, charakteryzowanych sposobem zagospodarowania lub użytkowania. Organ podkreślił także, że dowody przedłożone przez Stronę skarżącą nie podważają żadnego z ustaleń zawartych w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, ani zaskarżonej decyzji, a jedynie mogą je uzupełniać poprzez rozwinięcie m.in. danych na temat strukturalnego i funkcjonalnego podziału założenia klasztornego w granicach działki nr ewid. [...] (projekt koncepcyjny "Przebudowa szaty roślinnej..."). Zasadniczą różnicą ww. dowodów jest ocena możliwości ewentualnego wprowadzenia nowej zabudowy na teren dawnych upraw u podnóża skarpy (prezentacja "Historia Zgromadzenia Sióstr [...]..."). Jednakże powyższa kwestia leży poza zakresem niniejszego postępowania administracyjnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organy ochrony zabytków obu instancji działały wypełniając swój konstytucyjny obowiązek, zawarty w preambule oraz przepisie art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., a także zgodne z dyspozycją przepisu art. 4 pkt. 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, sprawując ochronę poprzez m.in. zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie (pkt 1), zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2) oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku (pkt 3). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje ograniczenie prawa własności ujętego zapisem art. 21 Konstytucji RP, w art. 64 § 3 mówiącym, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Ograniczenie prawa własności stron, będące konsekwencją wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego obszaru wynika z przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem jest prawnie dopuszczalne (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.03.1993 r., IV SA 883/96, publ. Lex 43333; z 2.06.1999 r., IV SA 818/97, niepubl.). Fakt wpisania do rejestru zabytków omawianej nieruchomości, powoduje dla jej właściciela ograniczenia w rozporządzaniu własnością m.in. w postaci konieczności zachowania integralności działki nr ewid. [...], a także ewentualnego uzgadniania planowanych inwestycji na jej terenie z wojewódzkim konserwatorem zabytków, na podstawie art. 36 ww. ustawy (na terenie W. ze [...] Konserwatorem Zabytków). Jednakże nie wyklucza użytkowania ww. nieruchomości, nie wkracza także w zakres istoty prawa własności, prawa majątkowego, czy prawa do dziedziczenia. Wykazana wyżej zasadność wpisania omawianego zabytku do rejestru, wypełnia także wymóg jednoznacznej i niebudzącej wątpliwości oceny jego wartości zabytkowej. Natomiast kwestia wykazania interesu społecznego przemawiającego za wpisaniem ww. nieruchomości do rejestru stanowi pochodną ustalenia czy posiada ona wartość zabytkową. Przy stwierdzeniu, że nieruchomość posiada wyżej wskazane wartości, interes społeczny należy rozumieć jako potrzebę zachowania dziedzictwa kulturowego danego obszaru (regionu) dla przyszłych pokoleń. Skargę na tę decyzję złożyła Prowincja [...] Zgromadzenia Sióstr [...]. W skardze podkreślono, że do dnia dzisiejszego zakres decyzji z lipca 1965r nie został wyjaśniony, przez Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków, mimo iż w dwóch poprzednich (ostatecznych) decyzjach Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, uchylających decyzje Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków, na organ I stopnia nałożony został obowiązek wyjaśnienia decyzji z lipca 1965r. Pomimo iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zobowiązał w poprzedniej decyzji organ I instancji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zakresu wpisu na podstawie decyzji z lipca 1965r to wydając decyzję [...] organ I instancji ([...] Wojewódzki Konserwator Zabytków) w uzasadnieniu literalnie przyznaje, że nie przeprowadził żadnego nowego postępowania dowodowego w zakresie obowiązywania decyzji o wpisie do rejestru zabytków z 1965r. Pomimo swych dwóch poprzednich decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w trzeciej decyzji (decyzji obecnie skarżonej [...]) utrzymał w mocy decyzję [...]. W ocenie strony skarżącej postępowanie organu II instancji jest niezrozumiałe tak w kontekście dwóch poprzednich rozstrzygnięć jak i w kontekście uzasadnienia skarżonej decyzji. W skarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, utrzymującej decyzję [...], na stronie trzeciej w akapicie 4 skarżony organ przyznaje bowiem, iż brak materiałów dowodowych w aktach sprawy z 1965r, a także z uwagi na brak załącznika do decyzji z lipca 1965r "nie jest możliwe jednoznaczne wskazanie zakresu w jakim sprawowana jest jego ochrona". A mimo to w akapicie 5 na stronie 3 decyzji stwierdza: "Zarówno przyjęcie interpretacji zawężającej (wybrane obiekty zabudowy Zakładu: klasztor z kaplicą i spichlerz) jak i szerokiej (teren wraz z zabudową Zakładu) nie wyklucza jednak możliwości wpisania do rejestru zabytków wyłącznie terenu (...) określonego granicami działki nr ewid. [...], obręb [...] w W." Strona skarżąca nie może zrozumieć dlaczego organ w skarżonej decyzji przyznaje iż zabytkiem nieruchomym na podstawie decyzji z 1965r może być "teren wraz z zabudową Zakładu" a jednocześnie dopuszcza możliwość uznania za zabytek nieruchomy "terenu". W skardze podkreślono, że zgodnie z art. 6 ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami zabytki dzielą się na zabytki ruchome i zabytki nieruchome. Na mocy decyzji z lipca 1965r ustanowiony został zabytek nieruchomy. Jeśli organ nie wyklucza, iż na mocy ostatecznej decyzji zabytek z 1965r nieruchomy może obejmować "teren wraz z zabudowaniami Zakładu" to bezsprzecznie ponowne wpisanie na podstawie decyzji [...] do rejestru zabytków nieruchomych "terenu" powoduje iż decyzja Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków nr [...] dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przedmiotowej kwestii nie chce zauważyć organ II instancji, wydając skarżoną decyzję, mimo iż poprzednio dwukrotnie prezentował odmienne stanowisko. Poza tym wskazano, że organ II instancji nie może wskazywać innej podstawy (kwalifikacji) prawnej decyzji innej niż wskazał organ I instancji. W razie powzięcia wątpliwości powinien uchylić skarżoną decyzję i skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia. W przeciwnym razie następuje naruszenie zasady dwuinstancyjności. Organ II instancji w skarżonej decyzji na stronie 4 akapit 3 stwierdza: "Omawiany teren, tożsamy z działką nr ewid. [...], można zakwalifikować zatem do grupy zabytków nieruchomych o charakterze obszarowym, wskazanych w przepisie art. 6 ust.l pkt 1 lit.b) ustawy z 23 lipca 2003r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Innymi słowy organ II instancji zakwalifikował nowo utworzony zabytek nieruchomy ('teren") jako układ urbanistyczny lub ruralistyczny lub zespół budowlany" Pomijając brak logicznych podstaw do przyjęcia iż "teren" może być zespołem budowlanym, układem urbanistycznym czy ruralistycznym. Podkreślono, iż powyższe ustalenie organu II instancji, jest ustaleniem własnym organu II instancji, odmiennym od ustalenia organu I instancji , który wydał decyzję [...]. Organ I instancji nigdy nie wskazał art. 6 ust 1 pkt 1 lit. b) jako podstawy prawnej decyzji [...]. Na skutek wydania decyzji II instancji strona skarżąca nie wie co podlega ochronie w rozumieniu art. 6 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżąca podkreśliła, że ponosiła konsekwencje niejasnej decyzji z lipca 1965r i nie mogła skutecznie reagować nawet gdy w jej przekonaniu organy konserwatorskie nadinterpretowywały rozszerzająco4 ostateczną decyzję z lipca 1965, o wpisie do rejestru Zakładu [...] ul. [...]. Obecnie obowiązują nie jedna a dwie niejasne decyzje, które w efekcie dają organom konserwatorskim nieomalże nieograniczone pole do niejasnych interpretacji i nakładania obowiązków. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tak ukształtowanym zakresie swojej kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydana utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].03.2016 r., wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] teren Zakładu [...]Zgromadzenia Sióstr [...] przy ul. [...] w W. (dzielnica [...]), w granicach działki nr ewid. [...] obręb [...]. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. - o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w rezultacie słusznie dochodząc do wniosku, że teren Zakładu [...]Zgromadzenia Sióstr [...] przy ul. [...] w W. winien być objęty indywidualną ochroną konserwatorską. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji obszernie przytoczono historię obiektu, opisano całe założenie obszaru zajmowanego przez Zgromadzenie, odnosząc się w szczególności do terenu jako indywidualnego elementu spośród całego założenia klasztornego. Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreślił również trwałość historycznego układu własnościowego i funkcjonalnego oraz jego integralność, jako czytelnego elementu struktury tej części W.. Obszar ten jest o tyle cenny, że obecnie stanowi jedyny przykład przestrzeni, o tak rozległych granicach, związanej z dawną jurydyką kościelną, a jednocześnie zawierającej duży fragment Skarpy [...] oraz obszar u jej podnóża pozwalający na ekspozycję skarpy oraz zabudowy klasztornej. Charakter przedmiotowego zabytku, o dominującej wartości historycznej należy zatem traktować jednorodnie, bez wyodrębniania jego poszczególnych komponentów, charakteryzowanych sposobem zagospodarowania lub użytkowania. Wskazać także należy, że sentencja orzeczenia oraz uzasadnienie decyzji o wpisaniu terenu do rejestru zabytków jest spójna z załącznikiem graficznym, na którym oznaczono zakres ochrony konserwatorskiej. Tym samym zaskarżona decyzja spełnia wymogi przepisu art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Nie ulega zatem wątpliwości, że objęcie określonej nieruchomości ochroną poprzez wpisanie jej do rejestru zabytków wymaga jednoznacznego wykazania, że jej zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W ocenie sądu organ wskazał na cechy trenu objętego ochroną wykazując, że posiada on walory historyczne i naukowe. Analiza materiału dowodowego, w szczególności opinii Instytutu Dziedzictwa Narodowego pozwala stwierdzić, że fakt wyjątkowej wartości historycznej ocenianego obszaru klasztornego nie może budzić najmniejszych wątpliwości. Strona skarżąca tej okoliczności, w odwołaniu i skardze nie kwestionowała. Sporną okolicznością w sprawie pozostawała kwestia możliwości wpisania do rejestru zabytków terenu klasztoru. Spór dotyczył wartości historycznych terenu, kolizji wpisu z decyzją z 1965 r. a także samej możliwości objęcia ochrona konserwatorską tak określonego przedmiotu. W ocenie Sądu opinia Instytutu Dziedzictwa Narodowego nie pozostawia wątpliwości co do zasadności objęcia terenu ochroną konserwatorska. W pozostałych dwóch spornych kwestiach, w ocenie Sądu organ odwoławczy przedstawił prawidłową interpretacje przepisów i właściwie ocenił stan faktyczny. Przypomnieć jedynie należy, że wpis z 1965 r dokonany został w oparciu o ustawę z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy przedmiotem ochrony były dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. Odnosząc ten zapis do wskazanej decyzji z 1965 r. przyjąć należy, że zapis "Zakład SS. [...], ul. [...]" oznaczało wpis obszarowy odpowiadający określeniu zespół budowlany o wartości historycznej. Słusznie organy wskazują, że Zarówno przyjęcie interpretacji zawężającej (wybrane obiekty zabudowy Zakładu: klasztor z kaplicą i spichlerz) jak i szerokiej (teren wraz z zabudową Zakładu) nie wyklucza jednak możliwości wpisania do rejestru zabytków wyłącznie terenu (...) określonego granicami działki nr ewid. [...], obręb [...] w W.. Odnosząc się do tej drugiej interpretacji podkreślić należy, że w przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. W takim przypadku przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy zespołu. Podkreślić należy, że nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym możliwość wpisania do rejestru zabytków dodatkowo takiego budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku. W takim przypadku zakres ochrony konserwatorskiej jest szerszy (zob. wyroki NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2152/10 oraz z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1599/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro tak, to nie ma racjonalnych powodów aby nie uznać, iż teren, na którym położony jest zespół budowlany może być objęty odrębną ochroną, jeżeli posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Okoliczność tą w przekonywujący sposób wykazuje opinia Instytutu dziedzictwa narodowego. W tej sytuacji należało uznać, iż kontrolowana decyzja nie narusza prawa, a organy konserwatorskie nie przekroczyły w swoich rozstrzygnięciach granice uznania administracyjnego. Trzeba także wskazać, że w myśl obowiązującej zasady wyrażonej w przepisie art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Oznacza to, że organ odwoławczy winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. Z zasady tej wynika ponadto, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która była już wcześniej rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji - na podstawie tożsamego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Tym samym zarzut strony skarżącej, iż organ w sposób niedopuszczalny, poprzez wskazanie konkretnego, przepisu kwalifikującego przedmiot ochrony, naruszył zasadę dwuinstancyjności, nie znajduje podstaw w przepisach obowiązującego prawa. Nie może budzić wątpliwości, że organ II instancji nie wyszedł poza ramy sprawy rozpoznawanej przez organ I instancji. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.