I OSK 617/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 147/17 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w przedmiocie braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 147/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. S. (dalej także: skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku (dalej także: Dyrektor IAS, organ) w przedmiocie braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Do 1 marca 2017 r. J. S. pełniła służbę w Izbie Celnej w Białymstoku na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego. Dnia 16 maja 2017 r. skarżącej doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z [...] maja 2017 r., nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.; dalej: "przepisy wprowadzające") otrzymała ona propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku od 1 czerwca 2017 r. Oświadczeniem z 26 maja 2017 r. skarżąca przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia. Pismem z 24 maja 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku do złożenia jej propozycji służby w formie decyzji administracyjnej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku pismem z 31 maja 2017 r. poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Z tych względów brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej zgodnie z wezwaniem skarżącej. Następnie pismem z 29 maja 2017 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z wnioskiem o wydanie świadectwa służby oraz o umieszczenie w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia. W odpowiedzi organ pismem z 6 czerwca 2017 r. poinformował, że zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz.1947 z późn. zm.; dalej: "ustawa o KAS") funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z 16 listopada 2016 r., przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby. Pismem z 12 czerwca 2017 r. skarżąca wniosła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi z dnia 30 czerwca 2017 r. organ poinformował skarżącą, że przedstawiona jej propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku znajduje uzasadnienie w przepisach prawa, zaś złożenie propozycji nie ma charakteru aktu administracyjnego. Pismem z 14 września 2017 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Skarżąca podkreśliła, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku miał do 31 maja 2017 r. obowiązek prawny wręczenia jej propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, a brak realizacji tego obowiązku jest trwaniem w nieuzasadnionej prawnie i niepożądanej bezczynności, która wymaga interwencji Sądu. W związku z powyższym, zdaniem strony skarżącej, w niniejszej sprawie zachodzi bezczynność organu, która jest pojęciem szerszym od niezałatwienia sprawy w terminie, ponieważ odnosi się nie tylko do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, ale również do kwestii istnienia normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej organ do działania. Podniosła, że w art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawodawca użył zwrotu "odpowiednio" chcąc wyraźnie rozróżnić sytuację dotychczasowych pracowników KAS od dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Zwrot ten oznaczał, że dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami, a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Wskazała, że na mocy tego przepisu odpowiedni organ (DIAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości) powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Ponadto podniosła, że w art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających nie można upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczania funkcjonariuszom propozycji, bo należy czytać całą ustawę wprowadzającą KAS i ustawę z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz.1947 z późn. zm.; dalej: "ustawa o KAS") razem oraz mieć na uwadze również obowiązującą Konstytucję RP oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w związku z brakiem przedstawienia jej propozycji służby do 31 maja 2017 r. oraz o zobowiązanie Dyrektora do zaprzestania bezczynności i niezwłocznego przedłożenia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe jej miejsce zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Powołując się na art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 276 ust. 1 ustawy o KAS podniósł, że kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Stosownie zaś do art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W związku z tym, że stosunek służbowy skarżącej przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, bezzasadne jest twierdzenie o bezczynności organu polegającej na braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zwrócił uwagę na stanowisko, jakie zajął tamtejszy Sąd w sprawach skarg funkcjonariuszy na złożoną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. W zaprezentowanym dotychczas orzecznictwie Sąd w Białymstoku jednolicie przyjmował, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podzielił, że pisemna propozycja pracy złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej sformułowana na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżącą w sprawie zakończonej wyrokiem tego Sądu z 7 listopada 2017 r. w sprawie II SA/Bk 596/17 była również J. S.. Zgodnie zaś z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i tok jej wydawania jako decyzji administracyjnej podlega procedurze administracyjnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarówno propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, jak i propozycja służby skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 169 ust. 4 w związku z art. 165 ust. 7 tej ustawy, są objęte kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (propozycja służby) lub na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (propozycja zatrudnienia). W obu tych przypadkach kognicją sądu objęta będzie również bezczynność organu, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tym samym Sąd ten stwierdził, że wywiedziona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku propozycji służby w związku z przedstawieniem propozycji zatrudnienia jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i sąd administracyjny jest właściwy do jej merytorycznego rozpoznania. Sąd pierwszej instancji wskazał, ze skarżąca spełniła warunki formalne dopuszczalności skargi określone w art. 52 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r.), składając w dniu 12 czerwca 2017 r. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku. Merytoryczną ocenę skargi Sąd pierwszej instancji poprzedził wyjaśnieniem, że skarżąca na mocy art. 165 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających, będąc do 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem służby celno-skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku i zachowała ciągłość służby. Wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Z kolei pismem z [...] maja 2017 r. DIAS złożył skarżącej propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej (a nie pełnienia służby), a skarżąca propozycję przyjęła. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w przepisach wprowadzających ustawodawca wprowadził trzy tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz przez inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej, tj.: - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy); - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy); - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Zdaniem tego Sądu z art. 171 ust. 1 pkt 2 analizowanej ustawy wprost wynika, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Przepis art. 174 ust. 3 tejże stanowi zaś, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy, zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Powyższe przepisy wprost wskazują, że ustawodawca w przepisach wprowadzających wprost dopuścił prawo do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi nowej propozycji pracy (zatrudnienia), a nie służby. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że ustawodawca w przepisach wprowadzających tylko w art. 169 ust. 4 wskazał na formę decyzji administracyjnej, w której zaproponowano funkcjonariuszowi pełnienie dalszej służby w służbie celno-skarbowej. Wynika to nie tylko z wyraźnego wskazania na decyzję administracyjną w art. 169 ust. 4 tejże ustawy, ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten stanowi, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Innymi słowy propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie, nie jest typową propozycją, lecz jest to szczególny rodzaj propozycji, stanowiący władcze rozstrzygnięcie ustalające warunki pełnienia służby. Właśnie władczy sposób rozstrzygania o statusie prawnym dotychczasowego funkcjonariusza nadaje takiej propozycji charakter decyzji administracyjnej. Jak wynika natomiast z art. 165 ust. 7 ww. ustawy, dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję, która miała określać nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie wskazał na formę decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to w ocenie Sądu pierwszej instancji, zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia nie tylko do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji na podstawie art. 165 ust. 7 tej ustawy, ale i wydawania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby celno-skarbowej w związku z przyjęciem takiej propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. W ocenie tego Sądu brak wyraźnego sprecyzowania w art. 165 ust. 7 ustawy, że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy, nie jest zaniechaniem ustawodawcy, ale jego celowym działaniem. W konsekwencji skoro przepis art. 171 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wprost stanowi, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się (z mocy prawa) odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, to organ, wbrew wywodom skargi, nie miał obowiązku (ale i możliwości) wydawać w tym zakresie dodatkowo decyzji o zwolnieniu ze służby. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. W związku z tym, iż ustawodawca przewidział w sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie ww. regulacji podjęcie jednego aktu, to tym samym nie można zarzucić Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej bezczynności w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci braku złożenia skarżącej propozycji służby nie jest zasadna, bowiem organ złożył propozycję zatrudnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S. reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi, ewentualnie uchylenia ww. wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 p.p.s.a naruszenie: "1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odrzuceniem skargi, gdy przedmiotem zaskarżenia była bezczynność uznając, że bezczynność organu, tj. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nie ma miejsca w sytuacji braku złożenia propozycji służby skarżącemu, gdy faktycznie brak złożenia propozycji mieści się w katalogu aktów i czynności zaliczonych przez ustawodawcę do spraw mieszczących się w jurysdykcji Sądów administracyjnych, a obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej; 2) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu w wydaniu decyzji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej; 3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez błędną l wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności Dyrektora Izby Administracyjnej Skarbowej w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby skarżącemu w Służbie Celno Skarbowej; 4) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi jako konsekwencja przyjęcia, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby, nie jest decyzją w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a,, nie stanowi również aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie, skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci niezłożenia propozycji odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, podlegać musi odrzuceniu; 5) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem niezłożenia propozycji służby oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli braku propozycji służby pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonych decyzji/aktów/czynności i w konsekwencji brak nakazania organowi konkretnego działania, który poprzez niezłożenie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby władczo rozstrzygnął o "zakończeniu" stosunku służbowego skarżącego oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się nieprzedstawiając propozycji służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność); b) naruszenie art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo Skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych mu na podstawie aktu administracyjnego - mianowania do służby; c) naruszenie art. 60 Konstytucji, art.2 Konstytucji i art. 7 Konstytucji poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, a w szczególności dostępu obywatela do służby publicznej na jednakowych zasadach, co stanowi źródło uprawnień skarżącego, których dotyczy zaskarżona w niniejszej sprawie władcza decyzja organu o braku przedstawienia propozycji, co wpływa na jego prawa (jasne kryteria przyjęć i zwolnień do służby mundurowej) i obowiązki; d) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z aft. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust, 3 Konstytucji RP - zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(28)/2010) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; e) naruszenia art. 32 Konstytucji poprzez brak wyjaśnienia sprawy pod kątem nierównego traktowania, gdyż skarżący, wykazujący się wzorowym przebiegiem służby i wysokimi, ponadprzeciętnymi kwalifikacjami, często wyższymi niż inni funkcjonariusze pełniący służbę w tej samej jednostce organizacyjnej, został w sposób arbitralny i z nieznanych powodów potraktowany w sposób gorszy od innych funkcjonariuszy, tj. zwolniony ze służby, co jest wprost naruszeniem zasady równego traktowania przez władze publiczne; f) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu; g) naruszenie art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego." Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że propozycja składana w trybie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej nie jest decyzją administracyjną i nie jest czynnością lub aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy propozycja lub jej brak nosi cechy decyzji, czynności lub aktu, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora IAS w Białymstoku w przedmiocie braku złożenia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zarzuty podniesione skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania oraz wskazanych w niej przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, nie mają usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19, Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 przepisów wprowadzających KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania w takiej sytuacji decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zgodnie z poglądem wyrażonym w powyższej uchwale przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. W niniejszej zaś sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedstawieniu skarżącej propozycji służby. Z akt sprawy wynika, że do 1 marca 2017 r. skarżąca pełniła służbę w Izbie Celnej w Białymstoku na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego. Dnia 16 maja 2017 r. skarżącej doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z [...] maja 2017 r., nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej otrzymała ona propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku od 1 czerwca 2017 r. Oświadczeniem z 26 maja 2017 r. skarżąca przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia. Następnie pismem z 24 maja 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku do złożenia jej propozycji służby w formie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku pismem z 31 maja 2017 r. poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Z tych względów brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej zgodnie z wezwaniem skarżącej. Następnie pismem z 29 maja 2017 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z wnioskiem o wydanie świadectwa służby oraz o umieszczenie w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia. W odpowiedzi organ pismem z 6 czerwca 2017 r. poinformował, że zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z 16 listopada 2016 r., przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby. Pismem z 12 czerwca 2017 r. skarżąca wniosła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi z dnia 30 czerwca 2017 r. organ poinformował skarżącą, że przedstawiona jej propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku znajduje uzasadnienie w przepisach prawa, zaś złożenie propozycji nie ma charakteru aktu administracyjnego. Mając na względzie treść ww. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz jej uzasadnienie, wskazać należy, że organowi nie można zarzucić bezczynności wyrażającej się w braku złożenia propozycji służby, albowiem nie miał on takiego obowiązku. Brak przedstawienia propozycji służby stanowi bowiem jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w przepisach wprowadzających KAS, o czym stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających KAS. W świetle powyższego za prawidłowe należało uznać zaskarżone skargą kasacyjną rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, który oddalił skargę na bezczynność w przedmiocie złożenia propozycji służby. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.