II SA/Gd 656/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odowławczego na rzecz skarżącego R. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lipca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy z dnia 3 lutego 2015 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenu działki nr [..], wydanej z wniosku K. W. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Burmistrz Gminy, ostateczną decyzją z dnia 3 lutego 2015 r., na wniosek K.W. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z garażem na działce nr [..] położonego w P. Ostatecznym postanowieniem z dnia 30 czerwca 2015 r. Organ I instancji dokonał sprostowania ww. decyzji w ten sposób, że "na stronie 1 w pkt. 5a zamiast: działka jest objęta ochroną konserwatorską dziedzictwa kulturowego" wpisano: "działka jest objęta ochroną konserwatorską dziedzictwa kulturowego - nie dotyczy". Następnie, działając na wniosek K. W. (inwestora), decyzją z dnia 8 maja 2015 r., Burmistrz Gminy orzekł o zmianie ww. decyzji w ten sposób, że: na stronie 1 w pkt. 3a tiret 5 zamiast wysokość budynku do 9 m, wpisano: wysokość budynku do 10 m od naturalnych warstwie terenu, w analizie na stronie 2 w pkt 5.2a tiret 5 zamiast wysokość budynku do 9 m wpisano wysokość budynku do 10 m od naturalnych warstwic terenu". W dniu 27 czerwca 2016 r. R. D. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy o ustaleniu warunków zabudowy. W konsekwencji rozpatrzenia zgłoszonego przez R. D. wniosku, decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy z dnia 3 lutego 2015 r. W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium stwierdziło brak przesłanek nieważnościowych określonych przepisem art. 156 § 1 k.p.a. Wnioskiem z dnia 4 czerwca 2017 r. R. D. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy z dnia 3 lutego 2015 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy wydaną przez ten Organ decyzję z dnia 27 kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że wydana przez ten Organ w postępowaniu pierwszoinstancyjnym decyzja z dnia 27 kwietnia 2017 r. jest prawidłowa i uzasadniona w świetle obowiązujących przepisów prawa. Organ wskazał, że wnioskodawcy w pierwotnym postępowaniu, jak i w postępowaniu "zmieniającym" przysługiwał przymiot strony, ponieważ jest właścicielem działki o nr [..], którą od terenu inwestycji oddziela jedynie bardzo wąski pas terenu w postaci działki nr [..]. Fakt, że Wnioskodawca jako strona nie uczestniczył w dotychczasowym postępowaniu nie stanowi jednak podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jest to okoliczność podlegająca rozważeniu w świetle przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Organ stwierdził, że decyzja Burmistrza Gminy z dnia 3 lutego 2015 r. zapadła w oparciu o ustalenia wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2015 r. poz. 199 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako u.p.z.p. Analiza ta została przeprowadzona zgodnie z przepisem art. 53 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym właściwy organ w postępowaniu związanych z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz przepisów rozporządzenia. Z analizy przeprowadzonej w sprawie wynikało, że planowane przedsięwzięcie stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z treści przedmiotowej decyzji wynika, że poszczególne parametry i wskaźniki nowej zabudowy zostały określone w sposób konkretny poprzez podanie wielkości liczbowych, przy uwzględnieniu kryteriów wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2008 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 nr 164 poz. 1588), powoływanego dalej jako rozporządzenie. Organ wskazał, że z badanej decyzji wynika, że objęte wnioskiem inwestora zamierzenie inwestycyjne nie jest odmienne od sposobu zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich głównie o funkcji mieszkaniowej występujących na obszarze analizowanym w związku z czym istniała możliwość dostosowania planowanej zabudowy pod względem wymaganych przepisami prawa danych parametrów i wskaźników do zastanego ładu architektoniczno-urbanistycznego obszaru analizowanego. Organ wskazał, że decyzja ta zawiera wszystkie elementy, o których stanowi przepis art. 64 w zw. z art. 54 u.p.z.p. elementy, tj. rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Organ wyjaśnił, że konieczność sprostowania przedmiotowej decyzji, jak i jej zmiana nie mogą przesadzać o wystąpieniu którejkolwiek z wad z art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności o rażącym naruszeniu przepisów prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Odnośnie zarzutów dot. wskazanych naruszeń w zakresie wyznaczenia parametrów nowej inwestycji tj. linii zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy szerokość elewacji frontowej Organ wskazał, że błędnie przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, z licznymi uchybieniami przepisom rozporządzenia wykonawczego może mieć istotny wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, lecz nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ze skutkiem ex tunc. Trzeba bowiem wyraźnie odróżnić wady rażące (kwalifikowane) decyzji, których nie można zaakceptować z punktu widzenia kryterium praworządności od wad, które takiego charakteru nie mają, choć mają istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lipca 2017 r., uzupełnionej pismem z dnia 14 lutego 2018 r., R. D. wniósł o uchylenie w całości tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 27 kwietnia 2017 r. i stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 7 Konstytucji poprzez naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 113 § 1, art. 10 § 1, art. 78 § 1, art. 79, art. 81 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia, a ponadto przepisów art 156 § 1 pkt 2, 3, 5 - 7 k.p.a., przepisów rozporządzenia Wojewody nr [..] z dnia 10 kwietnia 1998 r. (Dz.Urz. Woj. nr 18 poz. 59), przepisów art. 153 i art. 27 ust. 2 pkt a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2013 r. poz. 627 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. nr 43 poz. 430 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowiła norma wynikająca z art. 156 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji kontroluje, czy przy wydawaniu decyzji wystąpiło naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Przy czym wzruszenie ostatecznej decyzji, będące wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1992 r., sygn. akt III SA 907/92, Baza Orzeczeń Lex nr 59737). Organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest zatem przestrzegać zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a., bowiem zgodnie z zasadą oficjalności obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 23 czerwca 2016 r. R. D. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podnosząc, że decyzja o warunkach zabudowy jak i decyzja ją zmieniająca wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący przywołał szereg okoliczności i argumentów, które w Jego ocenie przemawiały za zasadnością stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skarżący zarzucił, że żaden z parametrów nowej zabudowy nie został ustalony zgodnie z prawem. Wnioskodawca stwierdził m.in., że decyzja z dnia 3 lutego 2015 r. zapadła z rażącym naruszeniem przepisów prawa, ponieważ: linia zabudowy została wyznaczona w sposób niezgodny z § 4 ust. 1 rozporządzenia, a nie na podstawie przepisów obowiązującego prawa; wielkość powierzchni zabudowy wyznaczona została w sposób niezgodny z § 5 ust. 1 rozporządzenia; brak jest obliczeń i rzetelnej analizy; szerokość elewacji frontowej została wyznaczona wbrew dyspozycji § 6 ust. 1 rozporządzenia, przez co inwestor ma swobodę zwiększenia lub zmniejszenia tego parametru o 20%; nie podano przy tym prawidłowych i prawdziwych parametrów zabudowy sąsiedniej, nie przeprowadzono obliczeń średniej szerokości elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono z naruszeniem § 7 ust. 1 rozporządzenia, pominięto wymóg konieczny dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w myśl zasady dobrego sąsiedztwa. Wnioskodawca zarzucił, że w rozumieniu § 8 rozporządzenia, kąt nachylenia dachu jak i wysokość kalenicy musi być jednoznacznie określony jedną liczbą na podstawie analizy. W sporządzonej analizie sprawy podano natomiast nieprawdziwe parametry sąsiedniej zabudowy i nieprecyzyjne wielości "około". Wnioskodawca wskazał, dom na terenie działki nr [..] nie ma trzech kondygnacji. Skarżący stwierdził, że część działki w promieniu 15 m od zabytkowych drzew objęta jest ochroną Regionalnego Konserwatora Przyrody co na inwestora nakłada istotne ograniczenia w zakresie prowadzenia robót ziemnych, montażu i budowy urządzeń, budynków i budowli, a organ ustalający warunki zabudowy był zobowiązany do uwzględniania tych ograniczeń w wydawanych decyzjach. Skarżący oświadczył, że brak uzgodnień Regionalnego Konserwatora Przyrody świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazywał, że ustalenia dotyczące skomunikowania działki nr [..] z drogą powiatową nr [..] naruszają wcześniej wydaną decyzję ostateczną wykluczającą możliwość lokalizacji bezpośredniego zjazdu, rażąco naruszone zostały też przepisy szczegółowe, które wykluczają możliwość bezpośredniego skomunikowania nowej zabudowy z drogą klasy G, a niedostateczna widoczność na zjeździe powoduje zagrożenie w ruchu lądowym. Zarówno w pierwotnie złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący wskazywał konkretne powody, dla których wydana decyzja rażąco narusza prawo i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno zbadać każdy z podniesionych przez Wnioskodawcę argumentów, ocenić czy przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa oraz rozważyć, czy owe naruszenie przybrało charakter rażącego i czy w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji Organ nie dokonał takiej oceny. Organ stwierdził m.in., że decyzja organu I instancji zapadła w oparciu o ustalenia wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Organ nie dokonał jednak szczegółowych ustaleń w tym zakresie i nie przeprowadził oceny poszczególnych zarzutów dotyczących naruszeń prawa w zakresie wyznaczenia parametrów nowej inwestycji. Organ zajął stanowisko, że błędnie przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna może mieć istotny wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, lecz nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ze skutkiem ex tunc odróżnić bowiem należy wady rażące (kwalifikowane) decyzji, których nie można zaakceptować z punktu widzenia kryterium praworządności od wad, które takiego charakteru nie mają, choć mają istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko to nie zostało przez Organ poparte właściwą argumentacją. Organ nie przeprowadził bowiem analizy wyszczególnionych przez Wnioskodawcę zarzutów, formułując ogóle wnioski w tym zakresie. Za nieuzasadnione uznać należy stanowisko, że wady dotyczące naruszeń w zakresie wyznaczenia parametrów inwestycji, z założenia nie mogą mieć charakteru rażących, przez co nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu nieważnościowym. Błędnie przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna może wykazywać cechy rażącego naruszenia prawa, a każdorazowo decydować o tym powinna, jak to wyjaśniał Organ, powołując się na dorobek orzecznictwa, przede wszystkim ocena skutków, jakie naruszenie to może za sobą pociągnąć. Jeżeli naruszenia w zakresie wyznaczenia parametrów inwestycji będą na tyle istotne, że ich skutki będą nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności, naruszenie takie będzie miało niewątpliwe przymiot naruszenia rażącego. Organ powinien zatem zbadać, czy podnoszone przez Skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów w zakresie poszczególnych parametrów planowanej inwestycji w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, czy szerokości elewacji frontowej są zasadne, a następnie ocenić ich charakter. Poza tym, podkreślić należy, że Skarżący podnosił kwestię objęcia części działki ochroną Regionalnego Konserwatora Przyrody, w związku z czym, w ocenie Strony, niezbędne było przeprowadzenie uzgodnień z tym organem. Rozpoznające sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło rozważenie tej kwestii. Organ zaniechał ustalenia okoliczności, czy zgodnie z tym co podnosi Strona, przedmiotowy pomnik przyrody na części przedmiotowej działki faktycznie występuje i nie rozważył, czy uzgodnienia z właściwym Konserwatorem Przyrody były w niniejszej sprawie wymagane. W konsekwencji Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w sposób zgodny z obowiązującymi normami, naruszając przepisy art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nierozważenie wystąpienia przesłanki zawartej w tym przepisie. Uniemożliwia to merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji, należy bowiem podkreślić, że nie jest rolą Sądu zastępowanie organów administracyjnych w akcie stosowania prawa, lecz kontrola tego aktu. Organ rozstrzygający niniejszą sprawę naruszył, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazane powyżej przepisy k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Organu na rzecz Skarżącego kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - winno uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd i przeprowadzić postępowanie, w ramach którego Organ winien dokonać niezbędnych ustaleń faktycznych i oceny prawnej poszczególnych podniesionych przez Skarżącego zarzutów rażącego naruszenia prawa.