II OSK 1319/18

Dnia 7 czerwca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1249/17 w przedmiocie sprzeciwu Gminy [...] od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 5 grudnia 2017 r., sygnatura akt II SA/Kr 1249/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołując się na art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw gminy [...] od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] sierpnia 2017 r., którą uchylono decyzję Starosty [...] z [...] maja 2017 r. o odmowie uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] września 2013 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Starosta [...] ostateczną decyzją z [...] września 2013 r. udzielił Burmistrzowi [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie i przebudowę urządzenia wodnego (przydrożnego rowu) na działce nr [...] w N. w związku z przebudową drogi gminnej. R. Ł. pismem z 23 lutego 2016 r., powołując się na podstawy wskazane w art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a., wniósł podanie o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Uzasadniając podanie o wznowienie postępowania m.in. powoływał się na to, że wraz z żoną A. Ł. jest właścicielem sąsiedniej w stosunku do działki nr [...], działki nr [...]. Na skutek wskazanego podania, po wcześniejszym uchyleniu przez organy drugiej instancji postanowień organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania opierających się na tezie, że R. Ł. nie jest legitymowany do żądania wznowienia postępowania, Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r., powołując się na art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] września 2013 r. Organ administracji uznał, że nie zachodziły podstawy wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. oraz że R. Ł. nie był legitymowany do złożenia podania o wznowienie postępowania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r., wydaną na skutek odwołania R. Ł., uchylił decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy przyjął, że skoro podanie o wznowienie postępowania zostało oparte m.in. na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to ocena, czy wnoszący podanie o wznowienie postępowania jest do tego legitymowany powinna być przeprowadzona w postępowaniu o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Wskazał, że taki sposób wykładni przepisów prawa został już przyjęty w rozpoznawanej sprawie w postanowieniu organu odwoławczego z [...] października 2016 r., którym uchylono postanowienie Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. o odmowie wznowienia postępowania, ale mimo tego organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, przy czym - jak wynika z uzasadnienia decyzji - chodziło o postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia zakresu oddziaływania urządzenia wodnego, którego dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] września 2013 r., w kontekście art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zdaniem organu odwoławczego, ten zakres oddziaływania powinien być ustalony niezależnie od zakresu oddziaływania wskazanego w operacie wodnoprawnym, co dotychczas, jak uznał, w sprawie nie miało miejsca. W związku z tym przyjął, że zostały naruszone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co uzasadniało, w jego ocenie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z [...] maja 2017 r., powołując się na art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponownie odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] września 2013 r., przyjmując, że R. Ł. nie był stroną postępowania, w którym Starosta [...] decyzją z [...] września 2013 r. udzielił Burmistrzowi [...] pozwolenia wodnoprawnego, w rozumieniu art. 127 ust. 7 Prawa wodnego i w związku z tym nie był legitymowany do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Organ administracji przyjął przy tym, że dla określenia, że dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym decydujące znaczenie ma ustalony w operacie wodnoprawnym, stanowiącym załącznik do wniosku o udzielenie takiego pozwolenia, zasięg oddziaływania planowanej inwestycji. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r. powołując się na art. 138 § 2 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 151 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. Ł., uchylił decyzję Starosty [...] z [...] maja 2017 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że R. Ł. i A. Ł. byli stronami postępowania, w którym Starosta [...] wydał decyzję z [...] września 2013 r. o udzieleniu Burmistrzowi [...] pozwolenia wodnoprawnego, i w związku z tym przyjął, że zachodziła podstawa wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając to na uwadze stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie w celu wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. albo na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., co wymaga przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego z udziałem R. Ł. oraz A. Ł. Stanowisko, że R. Ł. i A. Ł. byli stronami postępowania, w którym Starosta [...] wydał decyzję z [...] września 2013 r. o udzieleniu Burmistrzowi [...] pozwolenia wodnoprawnego, organ odwoławczy oparł na art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego i ustaleniu, że działka nr [...], której są oni współwłaścicielami, znajduje się w zasięgu oddziaływania urządzenia wodnego planowanego do wykonania na sąsiedniej działce nr [...]. W ocenie organu odwoławczego znaczenie dla uznania R. Ł. oraz A. Ł. za strony postępowania miało także to, że zostali oni uznani za strony postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 Prawa wodnego, w którym właściwy organ administracji (Prezydent Miasta [...]) ostatecznie (decyzją z [...] kwietnia 2012 r.) uznał, że istnieją podstawy do zobowiązania gminy [...], jako władającej działką nr [...], do przebudowy przydrożnego rowu w celu zapobieżenia szkodom na działce nr [...] spowodowanym naruszeniem stosunków wodnych. Ponadto, uznając R. Ł. oraz A. Ł. za strony postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że przyjęty w operacie wodnoprawnym sporządzonym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z [...] września 2013 r. zasięg oddziaływania planowanego do wykonania urządzenia wodnego jest niewiarygodny. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie wykazał, aby zasięg oddziaływania planowanego do wykonania urządzenia wodnego nie obejmował działki nr [...] i w uzasadnieniu decyzji odniósł się tylko do ustaleń operatu wodnoprawnego, nie przedstawiając własnych ocen zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji w tych okolicznościach naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., zaś rozstrzygnięcie sprawy wiąże się z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że zasadne jest zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] sierpnia 2017 r. gmina [...] wniosła skargę, którą Sąd pierwszej instancji uznał za sprzeciw. W skardze (sprzeciwie), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, zarzucono naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, "podczas gdy organ odwoławczy w ramach swoich ustawowych kompetencji powinien przejąć sprawę do merytorycznego rozpoznania", - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że R. Ł. oraz A. Ł. są stroną postępowania, podczas gdy decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2012 r., na podstawie której zostali uznani za stronę postępowania, nie jest ostateczna, - art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 127 ust. 7 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że R. i A. Ł. są stronami postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, co spowodowało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano ustalenie organu odwoławczego dotyczące oddziaływania planowanej inwestycji na działkę nr [...]. W ocenie skarżącej, oddziaływanie to nie będzie wykraczać poza działkę nr [...]. Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił powody uznania skargi za sprzeciw oraz przyjęcia, że sprzeciw został wniesiony w terminie, odwołując się do sposobu wykładni prawa przyjętego w postanowieniu NSA z 30 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1326/17 i wskazując, że postępowanie przed sądem administracyjnym zostało wszczęte 13 września 2017 r., zaś zaskarżona decyzja zawierała błędne pouczenie, mianowicie że przysługuje od niej skarga. Odnosząc się do meritum sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. oraz że mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ pierwszej instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto uznał, że organ odwoławczy nie mógł zastosować art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy pominął jednak istotę decyzji kasacyjnych, którą jest to, że nie mogą one zawierać wiążących rozstrzygnięć materialnoprawnych. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w decyzji kasacyjnej organ administracji nie może przesądzać kwestii materialnoprawnych z tego powodu, że taka decyzja opiera się na przesłance naruszenia przepisów postępowania i związanej z tym konieczności wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W związku z tym wskazał, że organ odwoławczy trafnie przyjął, iż organ pierwszej instancji nie dokonał samodzielnej, pełnej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego, ale przedwcześnie wypowiedział się o tym, że R. Ł. był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] września 2013 r. Ta kwestia - jak stwierdził - powinna być zbadana zgodnie z wymogami zasady prawdy obiektywnej i tezami orzecznictwa sądów administracyjnych, dotyczącymi pojęcia strony postępowania, przez organ pierwszej instancji podczas ponownego rozpatrzenia sprawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził przy tym, że ocena, czy R. Ł. był stroną wskazanego postępowania nie może ograniczać się do "biernej akceptacji opisu wynikającego z operatu wodnego." Dalej stwierdził, że bierne odwołanie się przez organ pierwszej instancji do operatu wodnoprawnego narusza art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotne znaczenie dla wyniku sprawy, co uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że wyjaśnienia wymaga też to, czy działka nr [...] sąsiaduje z działką nr [...] oraz jakie są tego konsekwencje związane z uznaniem R. Ł. i A. Ł. za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] września 2013 r. na podstawie art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego z 2001 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że w kontekście kompetencji organu odwoławczego, wydającego decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., dla organu pierwszej instancji istotne są jedynie okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Do tych okoliczności w ocenie Sądu pierwszej instancji nie należy rozstrzygnięcie, że R. Ł. był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] września 2013 r. oraz wskazanie, że organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie celem wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kp.a. albo na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. W końcu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie przesądza, czy R. Ł. był stroną wskazanego postępowania, gdyż z przyczyn wcześniej wskazanych byłoby to "przedwczesne i mijało się z istotą sądowej kontroli decyzji kasacyjnych". W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie: 1/ art. 7, art. 12, art. 77 i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez niedokonanie właściwych ustaleń faktycznych i prawnych w stosunku do przedmiotu postępowania, a w konsekwencji nierozważenie całości okoliczności sprawy skutkujące błędnym przyjęciem, że R. Ł. oraz A. Ł. są stronami postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, co z kolei skutkowało uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, 2/ "art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez zgromadzenia i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, czego następstwem było uznanie, iż R. Ł. oraz A. Ł. są stroną postępowania, podczas gdy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. (...) na podstawie której zostali uznani za stronę postępowania nie jest ostateczna", 3/ art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 122 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w sytuacji, gdy okoliczności sprawy uzasadniały przeprowadzenie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, 4/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "niedokonanie gruntownej analizy sprawy, w szczególności: brak wskazania komu i dlaczego Sąd dał wiarę, a komu i dlaczego tej wiary odmówił, utrudniające kontrolę instancyjną wewnętrzne sprzeczności uzasadnienia i wyroku". W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu poprzez jego uwzględnienie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku, którym oddalono sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 powołanej ustawy nie stosuje się. W art. 32 p.p.s.a. stanowi się, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei w art. 33 p.p.s.a. wskazuje się, kto jeszcze jest lub może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym na prawach strony. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza więc, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu, gdyż uczestnikami na prawach strony w tym postępowaniu nie mogą być podmioty wymienione w art. 33 p.p.s.a. Uregulowanie zawarte w art. 64b § 3 p.p.s.a. jest poddawane, słusznej zdaniem NSA rozpoznającego sprawę, krytyce. Podnosi się, że wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w sprawach ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnych jest szczególnie kontrowersyjne w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym biorą udział strony o sprzecznych interesach (A. Kabat, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2018 r., str. 271). W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, może ono prowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), zwłaszcza gdyby sąd administracyjny rozstrzygnął o tych sprzecznych interesach na niekorzyść podmiotu, który z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a., nie mógł brać udziału w postępowaniu przed sądem. Trzeba bowiem mieć także na uwadze, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą co do zasady w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. W związku z tym, w ocenie NSA, art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie spór w istocie dotyczy tego, czy R. Ł. oraz A. Ł. byli stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] września 2013 r. o pozwoleniu wodnoprawnym. Sprawa ta toczy się na skutek podania R. Ł. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją i znajduje się na etapie rozstrzygania przez organy administracji obu instancji o tym, czy wystąpiły podstawy wznowienia. Jak wynika z dotychczas wydanych decyzji organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że podstawy wznowienia nie istnieją i w związku z tym odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Z kolei organ drugiej instancji uznał, że istnieje podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym konieczne jest rozstrzygnięcie o istocie sprawy. W sprzeciwie skarżąca gmina kwestionuje ustalenie organu odwoławczego, że podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., istnieje. Także zasadnicze podstawy kasacyjne dotyczą tego zagadnienia. Ta podstawa wznowienia to okoliczność, że R. Ł. był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] września 2013 r. o pozwoleniu wodnoprawnym i nie brał udziału w tym postępowaniu bez swojej winy. W sprzeciwie oraz skardze kasacyjnej skarżąca gmina rozszerza to zagadnienie także na to, czy stroną postępowania była A. Ł. W rozpoznawanej sprawie występują zatem podmioty o sprzecznych interesach, mianowicie gmina [...] oraz R. Ł. i A. Ł., przy czym sprzeczność ich interesów zasadza się na tym, że są odmiennego zdania, co do tego, czy R. Ł. i A. Ł. byli stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] września 2013 r. o pozwoleniu wodnoprawnym. Skoro sprzeciw został wniesiony przez gminę [...], to R. Ł. i A. Ł. nie wzięli udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że kwestia, która pomiędzy wskazanymi podmiotami była istotą sporu (czy R. Ł. i A. Ł. byli stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] września 2013 r. o pozwoleniu wodnoprawnym), nie wchodzi w zakres rozpoznania przez sąd administracyjny. Tym samym kwestia ta nie mogła być ani przedmiotem skargi, ani także podstaw kasacyjnych. Uwzględniając powyższe uznać należało, że podstawy kasacyjne przytoczone w punktach pierwszym i drugim, jako dotyczące tego, czy R. Ł. i A. Ł. byli stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] września 2013 r. o pozwoleniu wodnoprawnym nie mogły być rozpoznane i z tego względu są niezasadne. Jeżeli chodzi o pozostałe podstawy kasacyjne to podstawa, w której zarzuca się naruszenie art. 78 § 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i w zw. z art. 122 p.p.s.a. jest niezasadna, gdyż nie wyjaśniono dlaczego te przepisy, dotyczące sytuacji, które w sprawie nie miały miejsca, mają w sprawie jakiekolwiek znaczenie. Fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej, mający objaśniać tę podstawę kasacyjną, jest zupełnie niezrozumiały i wygląda jakby był zaczerpnięty z innej sprawy, mianowicie dotyczącej bezczynności organu administracji i przewlekłości postępowania administracyjnego. Natomiast jeżeli ta podstawa kasacyjna miałaby na celu postawienie zarzutu rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym zamiast na rozprawie wystarczy wskazać, że sprawy wszczęte na skutek sprzeciwu od decyzji są rozpoznawane na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego na mocy szczególnych przepisów, którymi są art. 16 § 2 i art. 64d § 1 p.p.s.a. Podobnie rzecz się ma z ostatnią podstawą kasacyjną, która dotyczy postępowania dowodowego, jakoby wadliwie przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji, który przecież takiego postępowania, będąc ograniczony przepisami art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a., nie przeprowadzał. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Na podstawie art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono sprzeciw, NSA na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania.