I OSK 1218/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1005/17 w sprawie ze skargi E.R. na czynność Dyrektora [...] w K. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1005/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi E.R. na czynność Dyrektora [...] w K. z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza, stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności Dyrektora [...] w K., nadto uznano obowiązek Dyrektora [...] w K. do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania. Wyrok ten wydano w przytoczonym poniżej stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor [...] w K., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm. dalej "p.w. uKAS.") złożył funkcjonariuszowi służby celnej, E.R., (dalej "skarżąca") pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K (umowa o pracę na czas nieokreślony, stanowisko, miejsce pracy, wynagrodzenie). Skarżąca propozycję tę przyjęła (oświadczenie z [...] maja 2017 r.). Jednocześnie skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, traktując propozycję jako inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Zaskarżonej propozycji pracy zarzuciła nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle art. 165 ust. 3 i 7 oraz art 170 ust. 1 p.w. uKAS oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (uKAS) poprzez faktyczne zwolnienie jej ze służby, pomimo braku zaistnienia wskazanych tam przesłanek. Zarzuciła także niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności o jej oddalenie, przedstawiając stan faktyczny sprawy oraz interpretację stosowanych w sprawie przepisów uKAS i p.w. uKAS. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał przede wszystkim, że z art. 165 ust. 7 p.w. u KAS. nie wynika, by Dyrektor [...] w K. winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi może być złożona propozycja pracy lub służby oraz pracownikowi może być złożona propozycja pracy lub służby. W ocenie organu, w razie uwzględnienia przez Sąd wniosku skargi dotyczącego uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności, tj. uchylenia propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r. powstanie sytuacja, w której skarżąca nie będzie posiadała żadnej skutecznie przedłożonej propozycji tj. pracy ani służby. Ponadto, w świetle art. 165 ust. 1 p.w. uKAS, po dniu [...] maja 2017 r., mającym charakter terminu zawitego, nie istnieje możliwość przedstawienia skarżącej jakiejkolwiek propozycji, pracy lub służby, Nieprzedstawienie propozycji do dnia [...] maja 2017 r. skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za dopuszczalną i skuteczną. Powołując się na brzmienie art. 52 § 3 P.p.s.a. wskazał, że jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca formalności tych dokonała (wprawdzie nie zachowała ustawowego terminu czternastodniowego od daty otrzymania pisemnej propozycji, jednak uchybienie to, w ocenie Sądu, nastąpiło bez winy skarżącej, która nie będąc pouczona o trybie skarżenia pisemnej propozycji, mogła w sposób usprawiedliwiony dokonać pisemnego wezwania już po upływie terminu). Natomiast pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. uKAS stanowi, w opinii Sądu I instancji, czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ma bowiem charakter władczy, mimo braku jej określenia mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretna przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Stanowi nadto wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w.uKAS, czyli obowiązku polegającego na złożeniu do dnia [...] maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Sąd uznał za słuszne przyznanie funkcjonariuszom służby celnej sądowej ochrony przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającym do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej. Stwierdził, że zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Zdaniem Sądu, gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 p.w. uKAS wskazujący, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby lub pracy oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Uznając za zaniechanie ustawodawcze brak wskazania dalszych przesłanek stanowiących podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi pełnienia służby, czy też złożenia propozycji pracy, Sąd uznał się za upoważniony do uzupełnienia treści art. 165 ust. 7 p.w. uKAS poprzez bezpośrednie stosowanie art. 60 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu I instancji, art. 60 Konstytucji reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także dotyczy zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej w stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. Zatem każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. uKAS nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano mu warunki pracy, a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. W ocenie Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącej warunków pracy, a nie warunków służby. Takie działanie organu nosi cechy arbitralności działania władzy publicznej i nie powinno skutkować przerwaniem stosunku służby. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia, a nie propozycji służby, należało orzec na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. o bezskuteczności zaskarżonej czynności przy jednoczesnym stwierdzeniu istnienia obowiązku ponownego przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w Krajowej Administracji Skarbowej (stosownie do art. 146 § 2 P.p.s.a.). W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika Dyrektora [...] w K., zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie, a także, ewentualnie o przekazanie sprawy celem jej ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Skarżący kasacyjnie organ skorzystał z obu podstaw skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn.zm.) – dotychczas "p.w. uKAS" - nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm. – dotychczas "uKAS") oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw - a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych - powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić; 2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a w konsekwencji sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić; 3. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust.1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 uKAS poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy i tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić; 4. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (...) poprzez rozpoznanie skargi pomimo jej niedopuszczalności z uwagi na niedopełnienie przez skarżącą warunków formalnych wniesienia skargi, tj. jej wniesienia z uchybieniem czternastodniowego terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 52 § 3 P.p.s.a. oraz dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy skarżącej w nieterminowym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić; 5. art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez uznanie, że propozycja złożona skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. uKAS stanowi inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego; 6. art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. uKAS poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora [...] w K. oraz uznanie obowiązku Dyrektora [...] w K. do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która będzie w swej treści uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, pomimo tego, że propozycja została złożona przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z przepisu art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, a przepis ten nie nakłada na organ obowiązku pisemnego sporządzenia uzasadnienia, które odzwierciedlałoby dokonaną przez Dyrektora [...] w K. analizę przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w. uKAS w odniesieniu do skarżącej; 7. art. 146 § 1 w zw. z art. 52 § 3 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy skarżącej w terminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., warunkującym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego, gdyż organ nie pouczył skarżącej o treści art. 52 § 3 P.p.s.a. - podczas gdy prawidłowa ocena winna prowadzić do uznania, że na organie nie ciążył obowiązek pouczenia o treści art. 52 § 3 P.p.s.a. a tym samym skarżąca w sposób zawiniony uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., co winno skutkować odrzuceniem skargi; 8. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez - brak dokonania przez Sąd w uzasadnieniu wyroku interpretacji wskazanych, a nie wynikających z treści art. 165 ust. 7 p.w. uKAS przesłanek wymaganych dla przedstawienia propozycji zatrudnienia, tj. przydatności do pełnienia służby, co uniemożliwia prawidłowe wykonanie wyroku; - wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego prawidłowe wykonanie poprzez wskazanie, jako dyrektywy co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ – zastosowanie przepisu art. 165 ust. 7 p.w. uKAS., podczas gdy przepis ten, jako przepis o charakterze jednorazowym, nie może mieć zastosowania wskutek wyekspirowania terminu, o którym mowa w tym przepisie, w konsekwencji czego powyższa podstawa prawna do przedstawienia przez organ propozycji po dniu [...] maja 2017 r. nie istnieje. Na podstawie art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1. art. 165 ust. 7 p.w. uKAS w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 165 ust. 7 p. w. uKAS zawiera lukę prawną w zakresie pominięcia kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy w sytuacji, gdy należało przyjąć, że art. 165 ust. 7 p. w. uKAS w sposób kompleksowy ustanawia równorzędne warunki przedłożenia propozycji zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi; 2. art. 165 ust. 7 p.w. uKAS. – poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że zasadą jest, złożenie funkcjonariuszowi w pierwszej kolejności propozycji służby, a gdyby skarżący był nieprzydatny do służby - to możliwe jest przedstawienie propozycji pracy, podczas gdy przepis ten poprzez użycie zwrotu "albo" nie ustanawia pierwszeństwa proponowanych form "zatrudnienia", ale traktuje je równorzędnie; 3. art. 165 ust. 7 p.w. uKAS – poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia wymaga sporządzenia pisemnego uzasadnienia, zawierającego ocenę przydatności do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, poza przesłankami doświadczenia, kwalifikacji oraz miejsca zamieszkania nie nakłada na organ obowiązku oceny przydatności funkcjonariusza do służby; 4. art. 165 ust. 7 p.w. uKAS w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że wskazany w tym przepisie termin tj. [...] maja 2017 r. ma charakter terminu instrukcyjnego, którego upływ nie powoduje braku możliwości dalszego przedkładania przez Dyrektora [...] propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, którego upływ uniemożliwia złożenie jakiejkolwiek propozycji na podstawie tego przepisu; 5. art. 165 ust. 7 p. w. uKAS w zw. z art. 60 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w analizowanej sprawie dyspozycją art. 60 Konstytucji RP objęte jest także przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 60 Konstytucji RP dotyczy tylko naboru i zwalniania ze służby publicznej, a dodatkowo poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, że skarżąca wskutek przyjęcia propozycji nadal pozostaje w "służbie publicznej ". Uzasadniając przedstawione zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wskazał, że katalog spraw wyszczególnionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. ma charakter wyczerpujący i zamknięty co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 P.p.s.a. ustawodawca w sposób enumeratywny określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach między innymi wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej czy wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Sąd I instancji, sporna propozycja nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z treści propozycji warunków zatrudnienia i z przepisów stanowiących podstawę prawną jej sporządzenia wynika, że dopiero po upływie 14 dniowego okresu od jej złożenia funkcjonariuszowi lub pracownikowi, w zależności od treści złożonego przez nich oświadczenia, następują określone w ustawie skutki prawne polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunku pracy w stosunek służbowy (art. 171 ust. 1 p. w. uKAS.), bądź na pozostaniu w stosunku służby/pracy, bądź też na ich wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 p. w. uKAS). Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie kształtuje zatem sama w sobie stosunku pracy, lecz "oferuje" jedynie nowe warunki. Od adresata propozycji zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Nie można zatem uznać propozycji za czynność o charakterze zewnętrznym, obejmującą władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej bezpośrednio dotyczące praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego, zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia u propozycji (art. 171 ust. 1 p. w. uKAS.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p. w. uKAS). Skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że czynności (akty) złożenia pisemnych propozycji osobom zachowującym status funkcjonariusza służby celno-skarbowej albo brak podjęcia tego rodzaju czynności należy oceniać jako czynności administracyjnoprawne w ramach stosunku zależności służbowej "przełożony - funkcjonariusz". W przypadku czynności przełożonych względem podwładnych wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej jest zasadą, natomiast dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego wymaga wyraźnego przepisu prawa pozytywnego. Wskazano nadto na wynikającą z art. 277 uKAS, zasadę domniemania właściwości sądów powszechnych w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów wyklucza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych innych niż wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, 2 i 3 uKAS zatem takich, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków o odmowie służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko. Wyjątek taki wynika także z art. 276 ust. 2, 3 i 6 uKAS, co do decyzji o zwolnieniu ze służby - poddanej także kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Biorąc pod uwagę przedstawione argumenty, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zaskarżona propozycja nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a wniesienie skargi winno skutkować jej odrzuceniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjmując przedmiotową skargę do rozpoznania dopuścił się naruszenia wskazanych w petitum przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Nadto stanowisko Sądu I instancji prowadziłoby do istotnego zróżnicowania sytuacji prawnej funkcjonariuszy i pracowników, którym składne były propozycje pracy z art. 165 ust. 7 art. p. w. uKAS. Sąd w zaskarżonym wyroku, między innymi wskazał, że złożona funkcjonariuszowi propozycja ma charakter publicznoprawny, bowiem stosunek wykonywania czynności przez funkcjonariusza miał charakter publicznoprawny (wynikający z administracyjnoprawnego stosunku służbowego) i był traktowany jako stosunek służbowy. Cechy takiej niewątpliwie nie posiada propozycja pracy przedłożona pracownikowi, bowiem jej charakteru publicznoprawnego przypisać nie można. Tym samym, Sąd kwalifikując propozycję pracy dla funkcjonariusza jako czynność z zakresu administracji publicznej, wbrew woli ustawodawcy, spowodował, że ten sam akt - w zależności od tego, do kogo jest kierowany - traktowany jest odmiennie. Odnosząc się do stwierdzenia Sądu I instancji, że zakwalifikowanie propozycji jako czynności z zakresu administracji publicznej chroni funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającym do pobawienia go dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie podniesiono, że przyjęte w art. 165 ust. 7 p.w. uKAS. ma charakter nadzwyczajny, towarzyszący prowadzonej na tak dużą skalę reformie administracji celno-skarbowej. Brak wskazania w p.w. uKAS, że propozycja podlega jakiemukolwiek zaskarżeniu, jest zamierzonym działaniem ustawodawcy, a nie luką prawną uzasadniającą poszukiwanie argumentów za uznaniem, że propozycja stanowi czynność z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej. Na uzasadnienie takiego stanowiska, które umożliwia stosowanie pewnych nadzwyczajnych rozwiązań, które pomimo swojej dolegliwości mają na celu realizację innych wartości konstytucyjnych skarżący kasacyjnie przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt K 1/99, a także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2645/17. Skarżący kasacyjnie zakwestionował również stanowisko Sądu I instancji w zakresie uznania, że uchybienie terminu we wniesieniu przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa było niezawinione, a nastąpiło z winy organu. Czynność z zakresu administracji nie musi zawierać pouczenia o obowiązku wynikającym z art. 52 § 3 P.p.s.a., gdyż organ zakłada, że działa zgodnie z prawem. Tym samym brak jest podstaw do żądania od organu, by w przypadku dokonywania czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zawierał pouczenie o wezwaniu do naruszenia prawa. Także, jako nieuprawnione, uznano stanowisko Sądu I instancji, co do braku jakichkolwiek konkretnych kryteriów, którymi organ powinien się kierować w przedkładaniu propozycji pracy lub służby. Z art. 165 ust. 7 p.w. uKAS wynika bowiem, że organ propozycję przedkładał zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom w oparciu o te same kryteria, tj. posiadane kwalifikacje, przebieg propozycji dotychczasowej pracy/służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania Przesłanki zawarte w art. 165 ust. 7 p. w. uKAS dotyczą funkcjonariuszy, którym przedkładana była propozycja służby, funkcjonariuszy, którym przedkładana była propozycja pracy, pracowników, którym przedkładana była propozycja służby oraz pracowników, którym przedkładana była propozycja pracy. Z konstrukcji art. 165 ust. 7 p.w. uKAS wynika, że przełożony zadecydował o rodzaju propozycji składanej podwładnemu, gdyż jest zobligowany w świetle przepisu art. 25 ust. 1 pkt. 9 uKAS, do zapewnienia właściwej obsady etatowej w poszczególnych jednostkach i komórkach. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się nadto z zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tezą o pierwszeństwie przedkładania funkcjonariuszowi propozycji służby, a dopiero w dalszej kolejności, gdyby funkcjonariusz nie był przydatny do służby, przedstawieniu propozycji pracy. Jego zdaniem z przepisu art. 165 ust. 7 p. w. uKAS nie wynika taka kolejność, a propozycje rozdzielone spójnikiem "albo" mają charakter równorzędny. Z przepisu tego nie wynika także obowiązek pisemnego, przekonywującego uzasadnienia zaproponowanych funkcjonariuszowi warunków zatrudnienia. Zaprzeczył również, by przy zastosowaniu art. 165 ust. 7 p.w. uKAS doszło do naruszenia wskazanego art. 60 Konstytucji, który jest adekwatnym wzorcem kontroli względem regulacji prawnej, która dotyczy etapu dopuszczenia do służby publicznej. Natomiast art. 165 ust. 7 p.w. uKAS dotyczy przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy. Zakwestionowano także twierdzenie Sąd I instancji o obowiązku pisemnego, przekonywującego uzasadnienia zaproponowanych funkcjonariuszowi warunków zatrudnienia stwierdzając, że w procesie kształtowania się propozycji art. 165 ust. p.w. uKAS nie nakłada na organ obowiązku pisemnego uzasadniania, dlaczego funkcjonariuszowi przedłożono propozycję pracy. Z porównania treści przedłożonej propozycji oraz akt osobowych skarżącej wynika jakimi organ kierował się przesłankami tj. posiadanymi kwalifikacjami, przebiegiem dotychczasowej służby, jak również miejscem zamieszkania skarżącej. Zauważono dodatkowo, że stosownie do art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, organy wskazane w tym przepisie zobowiązane były do złożenia propozycji pracy albo służby w terminie do dnia [...] maja 2017 r. W rozstrzygnięciu i uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji uznał obowiązek organu do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Takie stanowisko Sądu uznać należy za nieprawidłowe, gdyż przepis art. 165 ust. 7 p.w. uKAS., jest przepisem o charakterze jednorazowym. Taki charakter powoduje, że przepis ten po dniu [...] maja 2017 r. nie będzie mógł być przez organ stosowany, co w konsekwencji oznacza, że orzeczenie w tym zakresie nie będzie wykonalne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez pełnomocnika skarżącej, wniesiono o jej oddalenie. Jako całkowicie niezasadne uznano stanowisko skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym brak byłoby środka pozwalającego na zakwestionowanie złożonej funkcjonariuszowi propozycji Zwrócono uwagę, że zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten zakazuje zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych konstytucyjnych wolności i praw. Jako niedopuszczalne, prowadzące do dyskryminacji funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali propozycji dalszej służby uznano arbitralne, niezaskarżalne stanowisko organu, który w sposób władczy decydowałby o zakończeniu stosunku służby. Otwierałoby to drogę do doboru kadr według klucza znanego tylko i wyłącznie organowi co jest sprzeczne z zasadą równości. Tymczasem jakakolwiek "arbitralność" czy to w doborze pracowników/funkcjonariuszy czy też w zakresie decyzji o przedłożeniu propozycji służby czy też nie, byłaby niezgodna z ustawą zasadniczą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.). Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Analiza zarzutów procesowych zawartych w pkt 1 do 4 skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że zmierzają one generalnie do zakwestionowania właściwości Sądu I instancji do rozpoznania skargi złożonej przez byłego funkcjonariusza Urzędu Celnego na propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w Krakowie traktowanej przez ten Sąd jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zarzutom tym nie można odmówić słuszności. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne przypomnieć, że ustawą o Krajowej Administracji Skarbowej (dotychczas "uKAS") w miejsce administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 p.w. uKAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w. uKAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem jej art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS zachowując ciągłość pracy i służby. Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 p.w. uKAS w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie uKAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, a dotychczasowej umowy o pracę - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia [...] maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby. Wprowadzono nadto instytucję wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Co istotne, ustawodawca wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.uKAS organom przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Jak słusznie zauważa się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność co do poddania kontroli sądowoadministarcyjnej czynności podejmowanych przez organy KAS na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. uKAS w związku z koniecznością dostosowania do potrzeb nowej instytucji dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Rozbieżności te zostały usunięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 1/19 z 1 lipca 2019 r. W uzasadnieniu przywołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. uKAS, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w cyt. uchwale, że p.w. uKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. uKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. uKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym wypadku, podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. uKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS, a z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek po pierwsze - złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i po drugie – przyjęcia tej propozycji przez jej adresata. Analiza treści art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. uKAS pozwoliła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć w przytoczonej uchwale, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby skutek w postaci zawarcia stosunku pracy nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Przedmiotem skargi w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji była propozycja określająca warunki zatrudnienia. Jak z powyższego wynika organ, działając zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. uKAS, w terminie do [...] maja 2017 r. skorzystał z jednej z możliwych opcji dotyczących zmiany dotychczasowego stosunku łączącego go z funkcjonariuszem czy pracownikiem, przedstawiając skarżącej ofertę w postaci propozycji pracy. Oferta ta została przez nią przyjęta. Doszło zatem za zgodą obu stron, do przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. uKAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje bowiem nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Rozważając kwestię dopuszczalność skargi złożonej na propozycje zatrudnienia, Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przyjmując, że wskazane tam akty lub czynności muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (tak też. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V, LexisNexis 2011). Jednak Sąd I instancji błędnie zastosował zinterpretowany przepis do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest bowiem władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Nie dotyczy również praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają ukształtowane albo z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.uKAS), albo też w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w. uKAS). Propozycja zatrudnienia bezsprzecznie mieści się w sferze władztwa, jednak jedynie służbowego (pracowniczego), stanowiąc etap realizacji ustawowego obowiązku, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o jej przyjęciu (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia, albo też niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ, przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można by przyjąć, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa, albowiem zmierza ona do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Prawa i obowiązki pracodawcy i adresata oferty zostają poddane ukształtowaniu w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Zatem czynność organu polegająca na złożeniu dawnemu funkcjonariuszowi Służby Celnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną (por. postanowienia NSA z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 668/18, z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 392/18, z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1151/18, publ. CBOSA). Z tych względów należało przyjąć, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana w trybie art. 165 ust. 7 p.w. uKAS do skarżącej, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji tego, zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego należało uznać za uzasadnione. Skarga na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (tak też przykładowo uznał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia - 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2817/17, 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 3001/17, 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 97/18, 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 190/18, 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 887/18, 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 384/18, 5 października 2018 r. sygn. akt I OSK 960/18, 11 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 960/18, 13 listopada 2019 r. sygn. akt 668/18, 17 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 771/18 publ. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie jest konieczne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z art. 189 P.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie dlatego, na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie dotyczącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, Sąd na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od ich zasądzenia, uwzględniając charakter sprawy.