VII SA/Wa 235/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290) po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] reprezentowanej przez radcę prawnego K. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...].09.2016 r., odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2000r. zezwalającej firmie [...] sp. z o.o. na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, iż wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] wystąpiła o zmianę, na podstawie art. 155 kpa, decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2000 r. zezwalającej firmie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] Zmiana miała dotyczyć liczby lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]. W decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wskazano, iż w budynku są 55 lokale, gdy tymczasem liczna lokali wynosi 72. W toku wszczętego postepowania ustalono, że wydanie decyzji z dnia [...] września 2000 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku wielorodzinnego przy ul. [...], poprzedzone zostało oględzinami na miejscu budowy w trakcie których stwierdzono, że budynek posiada 55 lokali mieszkalnych i został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 1998 r. o pozwoleniu na budowę. Potwierdza te liczbę także kwota ewidencyjna ds. statystyki podpisana przez projektanta. Organ wskazał, że zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie oparte na tym przepisie daje organom administracyjnym możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej w oparciu, o którą ukształtowane zostały prawa i obowiązki stron postępowania i w wyniku wydania nowej decyzji doprowadzenie do zmiany ustalonych praw i obowiązków. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym pozwalającym na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej po zbadaniu, że zezwalają na to przesłanki określone w tym przepisie, to jednak jego celem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Stanowiące nową sprawę administracyjną postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może być traktowane jako środek pozwalający na ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. W trybie art. 155 kpa nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", Decyzja wydana na podstawie art. 155 Kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych (wyrok NSA W-wa II OSK 569/11, LEX nr 1252109). Właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu bądź zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Słuszny interes strony nie obejmuje każdego interesu strony (nie chodzi więc o uzyskanie rozstrzygnięcia organu zgodnego jedynie z wolą strony) ale musi być to interes obiektywnie słuszny, a więc zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Podsumowując [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, z którego wynika, że zmiana decyzji w wyżej wskazanym zakresie oznaczałaby ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, bowiem uległ zmianie jej stan faktyczny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...], zarzucając naruszenie: - art. 155 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że zmiana ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] zezwalającej firmie [...] Sp. z o.o. na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...]z obrębu [...] przy ul. [...], w [...] oznaczałaby ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy z uwagi na zmianę stanu faktycznego ponieważ zmieniła się liczba lokali mieszkalnych z 55 na 72, podczas gdy liczba lokali od samego początku wynosiła 72 sztuki (co wynika z równolegle toczonego się postępowania o numerze [...] o czym organ powinien mieć wiedzę z urzędu) - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie postanowienia o zawieszeniu niniejszego postępowania w sytuacji, w której rozpatrzenie niniejszej sprawy było zależne od rozstrzygnięcia postępowania o numerze [...] w przedmiocie zgodności budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] z decyzją o pozwolenie na budowę, ponieważ w ramach tego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustala stan faktyczny co do liczby lokali mieszkalnych w przedmiotowej nieruchomości, co wobec ograniczonych możliwości co do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie zmiany decyzji było celowe oraz zasadne, - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutu związanego z brakiem zawieszenia postępowania. Rozwijając podniesione zarzuty skarżąca wskazał, iż z inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowego budynku wynika, że w nieruchomość znajdującej się przy ul. [...],[...], którą zarządza obecnie Wspólnota Mieszkaniowa "[...] " znajduje się nie 55 lokali - jak wynika to z decyzji nr [...] z dnia [...] września 2000 r. o zezwoleniu na użytkowanie - lecz 72 lokale mieszkalne. Liczba miejsc parkingowych w części podziemnej wynosi natomiast 49. Powyższe ma kluczowe znaczenie, ponieważ na działce gdzie znajdują się miejsca parkingowe należące do wspólnoty, została wydana decyzja udzielająca pozwolenie na budowę spółce [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) Sąd kontrolował decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r., odmawiającą w oparciu o art. 155 kpa zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 2000 r. zezwalającej firmie [...] sp. z o.o., na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zlokalizowanym przy ul. [...] w [...], na terenie działki nr [...] z obrębu [...]. Na wstępie wyjaśnić należy, że przepis powyższy otwiera możliwość weryfikacji decyzji, pozwalając organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy. Instytucja prawna przewidziana w art. 155 kpa dopuszcza ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną, stanowiąc wyjątek od określonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości tych decyzji. Z analizy art. 155 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organ administracji publicznej wynika, że organ, który wydał decyzję ostateczną, lub organ wyższego stopnia może ją uchylić lub zmienić, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jedynie łączne spełnienie powyższych przesłanek umożliwia uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o tryb przewidziany w art. 155 kpa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna (por. uchwała SN z dnia 15 grudnia 1984 r. sygn. akt III AZP 8/83, OSNC 1985, nr 10, poz. 143). Podkreślenia przy tym wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu a więc decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie. Na okoliczność powyższą zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 03 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 4, gdzie wskazano, że dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Konsekwentnie w trybie art. 155 kpa nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Mieć bowiem należy na względzie, iż decyzja wydana na podstawie art 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 1993 r., sygn. akt I SA/1892/92, ONSA 1994, Nr 3, poz. 116). Co więcej również ocena zindywidualizowanego interesu społecznego i słusznego interesu stron, uzasadniających zmianę decyzji w trybie określonym w art. 155 kpa nie może odbywać się w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 606 - 607). Powoduje to, że ewentualna zmiana lub uchylenie decyzji w trybie określonym w art. 155 kpa może mieć miejsce, tylko i wyłącznie wtedy, gdy w określonym uprzednio stanie faktycznym sprawy, za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawiają względy celowościowe w postaci słusznego interesu strony lub interesu publicznego. ( Por. wyrok NSA II OSK 569/11 –z 29 czerwca 2012 r.) W niniejszej sprawie, co prawda nie zachodzi negatywna przesłanka zastosowania art. 155 kpa (przepis szczególny nie sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji) to jednak brak jest pozytywnych przesłanek zastosowania tego przepisu, którymi są interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Sądu interes społeczny sprzeciwia się uwzględnieniu interesu Wspólnoty, gdyż zastosowanie trybu z art. 155 kpa nie może przekształcać się w ponowną ocenę stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji ostatecznej, a w konsekwencji prowadzić do odmiennych ustaleń i wniosków niż te które legły u podstaw wydania tej decyzji. Możliwość zastosowania art. 155 kpa wiąże się bowiem z uznaniem, iż ustalenia w zakresie stanu faktycznego i prawnego były prawidłowe (lub ewentualnie dotknięte wadami niekwalifikowanymi), lecz ostateczna decyzja powinna być wzruszona ze względów celowościowych. W powyższym świetle, nie można uznać za słuszny interes strony w jej dążeniu do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Jeżeli skarżący nie zgadzał się z ustaleniami faktycznymi i prawnymi dokonanymi przez organ w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., to mógł złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy lub w przypadku wad istotnych decyzji ostatecznej wnieść o wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważność decyzji. W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego żadnych okoliczności uzasadniających uchylenie lub zmianę decyzji ze względów celowościowych. Za takowe nie mogą bowiem być uznane okoliczności podniesione w skardze do sądu. Mając na uwadze przedstawianą powyżej argumentację Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.