I OSK 2858/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie NSA Rafał Stasikowski del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. S.A. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1066/17 w sprawie ze skargi N. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Z. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Go 1066/17, oddalił skargę N. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Z. z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z nakazu Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Z. z [...] lipca 2017 r. nr [...] nakazującą "N." S.A. z siedzibą w Z. opracować, wydać, wdrożyć i udostępnić pracownikom do stałego korzystania szczegółowe i aktualne instrukcje (procedury) dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac związanych z ostrzeniem (szlifowaniem) obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki T. seria [...], model [...], nr [...], rok budowy 1997, wchodzącej w skład linii P. (tj. prac zakwalifikowanych w zakładzie do prac szczególnie niebezpiecznych i prac mających być wykonywane przez co najmniej dwie osoby) i określającą termin wykonania nakazu na [...] październik 2017 r. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego nakazu stanowił art. 11 pkt 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 786; dalej jako: "ustawa o PIP"), art. 2374 § 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm.; dalej jako: "k.p.") oraz § 48 i § 81 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie bhp"). Sąd I instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie, podczas przeprowadzonej w zakładzie kontroli, będącej następstwem śmiertelnego wypadku przy pracy, Inspektor Pracy ustalił, że prace związane z ostrzeniem obicia bębna głównego zgrzeblarki wchodzącej w skład linii P. wykonywane w sposób przyjęty w zakładzie należy zaliczyć do rodzajów prac mających być wykonywane przez co najmniej dwie osoby oraz prac szczególnie niebezpiecznych. Przedstawione Inspektorowi Pracy instrukcje bhp obowiązujące w zakładzie nie dotyczyły szczegółowo i konkretnie prac związanych z ostrzeniem obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki wchodzącej w skład linii P. W związku z powyższym w protokole kontroli pracodawcy z 18 lipca 2017 r. wśród prawdopodobnych przyczyn wypadku wymieniono brak opracowanej, wdrożonej i przekazanej pracownikom do stałego korzystania formalnej, pisemnej instrukcji (procedury) dotyczącej bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac związanych z ostrzeniem (szlifowaniem) obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki T., gdyż ustalono, że informacje dotyczące sposobu wykonywania tych prac były w zakładzie przekazywane pomiędzy pracownikami jedynie ustnie. Ponadto także w zakładowym protokole powypadkowym wśród wniosków i środków profilaktycznych wskazano konieczność opracowania szczegółowej procedury wykonywania prac przez co najmniej dwie osoby oraz szczególnie niebezpiecznych, które dotyczą ostrzenia bębna głównego zgrzeblarki i zaznajomienia z nią pracowników. W ocenie Sądu I instancji, Inspektor Pracy słusznie uznał, że pracodawca powinien zapewnić instruktaż pracowników biorących udział w pracach związanych z ostrzeniem obicia bębna głównego zgrzeblarki wchodzącej w skład linii P. obejmujący w szczególności: imienny podział pracy, kolejność wykonywania zadań, wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy przy poszczególnych czynnościach. Pracodawca winien określić szczegółowe wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu tych prac i zapewnić odpowiedni nadzór nad ich wykonywaniem. Dlatego też utrzymaną w mocy przez organ II instancji decyzją z [...] lipca 2017 r. Inspektor Pracy OIP w Z. nakazał skarżącej wykonanie określonych obowiązków, tj. opracowania, wydania, wdrożenia i udostępnienia pracownikom do stałego korzystania szczegółowych i aktualnych instrukcji (procedur) dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac związanych z ostrzeniem (szlifowaniem) obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki wchodzącej w skład linii P. W ocenie Sądu I instancji ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jednoznaczne wskazuje, że obowiązujące u skarżącej instrukcje bhp z 2004 i 2012 r. nie odnoszą się szczegółowo i czytelnie do czynności związanych z ostrzeniem obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki T. seria [...] wchodzącej w skład linii P. Gdyby tak w istocie było to skarżąca nie podkreślałaby wielokrotnie w skardze, że w toku postępowania przed organem zobowiązała się zunifikować i szczegółowo opisać istniejące procedury w tym zakresie. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, skarżąca sama przyznała, że obowiązujące w zakładzie instrukcje bhp były mało czytelne w stosunku do tych konkretnych prac wykonywanych przy tej konkretnej maszynie. Potwierdzenie tego znajduje się w protokole powypadkowym oraz protokole kontrolnym. Dlatego dostrzegając te uchybienia organ prawidłowo nakazał skarżącej wykonanie określonych obowiązków. Nałożony przez PIP, a kwestionowany przez skarżącą, obowiązek wykonania określonych czynności ma na celu zrealizowanie praktycznie tego, do czego skarżąca sama się zobowiązała deklarując wolę zunifikowania i szczegółowego opisania istniejących procedur. Opracowanie, wydanie, wdrożenie i udostępnienie pracownikom do stałego korzystania szczegółowej i aktualnej instrukcji bhp przy wykonywaniu prac związanych z ostrzeniem obicia piłowego bębna głównego tej konkretnej maszyny jest o tyle istotne, że mając na uwadze śmiertelny wypadek przy pracy, jaki miał miejsce u skarżącej, powinna ona dochować wszelkiej staranności i podjąć wszelkie kroki, aby na przyszłość zapobiec ponownemu wystąpieniu takiego zdarzenia. Nie budziło przy tym wątpliwości także skarżącej, że prace związane z ostrzeniem obicia bębna głównego zgrzeblarki T. zaliczają się do prac szczególnie niebezpiecznych, które mają być wykonywane przez co najmniej dwie osoby oraz, że zespół powypadkowy w protokole powypadkowym wskazał, jako jedną z przyczyn wypadku brak szczegółowych procedur wykonywania prac przez co najmniej dwie osoby oraz szczególnie niebezpiecznych, które dotyczą ostrzenia obicia zgrzeblarki. Sąd I instancji stwierdził również, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie został zgromadzony zgodnie z przepisami prawa, organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Sąd I instancji podkreślił, że czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przy tym podkreślić, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy zdeterminowany jest zawsze unormowaniem materialnoprawnym, które może stanowić podstawę do wydania decyzji, czyli w rozpoznawanej sprawie art. 11 pkt 1 ustawy o PIP i art. 2374 § 2 k.p. w zakresie w jakim chodziło o nałożenie obowiązku wprowadzenia szczegółowej instrukcji bhp przy wykonywaniu konkretnych prac związanych z konkretną maszyną. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy w powyższym zakresie. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, ocenie zebranego materiału dowodowego dokonanej przez organ odwoławczy nie można zarzucić dowolności. W uzasadnieniu decyzji organ opisał stan faktyczny sprawy w sposób wyczerpujący i odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie doszło też w ocenie Sądu I instancji do zarzucanego w skardze naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Możliwość skorzystania z tego środka dowodowego jest pozostawiona do uznania organu prowadzącego postępowanie. Już z samej istoty funkcjonowania organów wynika, że konkretna sprawa załatwiana jest przez te organy samodzielnie, zaś ocena istotnych jej okoliczności dokonywana jest w granicach obowiązującego prawa i w ramach przyznanych organom kompetencji. Organy te powołane zostały bowiem, w ramach szeroko rozumianego systemu prawnego, do załatwiania spraw określonego rodzaju. W związku z tym w składzie tych organów funkcjonują specjaliści z określonych dziedzin, którym powierzono rozpatrywanie i rozstrzyganie problemów powstałych na tle konkretnych spraw administracyjnych. Nie można zatem automatycznie przesądzać by regułą stawało się powoływanie przez te organy biegłych w zakresie rozpatrywanych przez nie spraw. Organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez sam organ. Sąd I instancji podkreślił, że Starszy Inspektor Pracy prowadzący w niniejszej sprawie postępowanie kontrolne i wydający decyzję w I instancji posiada wykształcenie wyższe z zakresu mechaniki i budowy maszyn – specjalność: automatyzacja i organizacja procesów produkcji. Jest on również biegłym wpisanym na listę biegłych sądowych w Sądzie Okręgowym w Zielonej Górze w zakresie: wymagań bezpieczeństwa pracy przy obsłudze maszyn i urządzeń, w tym spełniania wymagań zasadniczych przez maszyny wprowadzone do obrotu lub oddane do użytku; organizacji stanowisk i miejsc pracy; wypadków przy pracy w zakładach przemysłowych. Nie można więc zarzucić pracownikom organu braku wiedzy i kwalifikacji niezbędnych do rzetelnego rozpoznania niniejszej sprawy. Z całą pewnością ocena konieczności wprowadzenia dodatkowej, konkretnej instrukcji bhp, nie przekraczała możliwości pracowników organu i w związku z tym nie było konieczności powoływania biegłego. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: a) art. 11 pkt 1 ustawy PIP w zw. z art. 2374 § 2 k.p. w zw. z § 41 oraz § 81 rozporządzenia bhp przez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy u skarżącej funkcjonują już szczegółowe opracowane, wdrożone i przekazane pracownikom do stałego korzystania pisemne procedury w postaci: Instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy przy obsłudze linii wodnego igłowania P. z czerwca 2012 r, oraz Instrukcji BHP przy czyszczeniu, szlifowaniu i nawijaniu obić zgrzeblących oraz demontażu i montażu zgrzeblarki na wydziale MOW (Mechanicznej Obróbki Włókna) z czerwca 2004 r. wobec czego nakaz sporządzania nowych instrukcji bhp w przedmiotowym zakresie jest bezpodstawny, a skarga do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego zasługiwała na uwzględnienie; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne sformułowanie uzasadnienia wyroku i oparcie treści uzasadnienia na stanie faktycznym odbiegającym od rzeczywistości, a także na błędnie zrozumianym przez Sąd stanowisku skarżącej jakoby przyznała, że jej instrukcje bhp były mało czytelne w stosunku do prac ostrzenia wykonywanych przy zgrzeblarce, podczas gdy w rzeczywistości skarżąca nigdy nie zgodziła się ze stanowiskiem, iż jej instrukcje są za mało szczegółowe i naruszają § 41 oraz § 81 rozporządzenia bhp – stwierdziła jedynie, że w toku postępowania kontrolnego przed organem Inspekcji Pracy zobowiązała się do zunifikowania obowiązujących u nich instrukcji bhp związanych z ostrzeniem zgrzeblarki (nie do sporządzenia ich na nowo), wobec czego bezprzedmiotowym jest nakazywanie skarżącej przez organ wykonania obowiązku stworzenia nowych instrukcji, czego jednak organ nigdy nie wziął pod uwagę w toku postępowania. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji zinterpretował oświadczenia skarżącej znajdujące się w skardze wbrew jej rzeczywistym intencjom, a następnie, na podstawie tych błędnych interpretacji, nieprawidłowo ustalił, iż skarżąca zgadza się z decyzją organu, które to naruszenie w konsekwencji bezpośrednio doprowadziło do oddalenia skargi; b) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 10 ustawy o PIP w zw. z art. 12 ustawy o PIP polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd skargi, choć decyzja z [...] sierpnia 2017 r. została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a., oraz uznaniu, że niepowołanie przez organ w przedmiotowej sprawie biegłego do wydania opinii w zakresie, w którym wymagane były wiadomości specjalne, nie naruszało przepisów postępowania administracyjnego, bowiem pracownikom organu nie można zarzucić braku wiedzy i kwalifikacji do rzetelnego rozpoznania sprawy w sytuacji, gdy do prawidłowego i rzetelnego ustalenia okoliczności niniejszej sprawy (tj. ustalenia czy opracowane, wdrożone i przekazane pracownikom do stałego korzystania aktualne pisemne procedury w postaci: Instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy przy obsłudze linii wodnego igłowania P. z czerwca 2012 r. oraz Instrukcji BHP przy czyszczeniu, szlifowaniu i nawijaniu obić zgrzeblących oraz demontażu i montażu zgrzeblarki na wydziale MOW (Mechanicznej Obróbki Włókna) z czerwca 2004 r., spełniają wymagania obowiązujących przepisów prawa w zakresie zapewnienia przez pracodawcę instrukcji dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach prac) wymagane były wiadomości specjalne i powołanie biegłego, który rozwiałby wszelkie wątpliwości techniczne występujące w sprawie, zaś sam fakt, iż Inspektor Pracy jest wyspecjalizowanym organem z zakresu przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy nie może prowadzić do automatycznego wniosku Sądu, iż opinia biegłego dla wyjaśnienia sprawy jest zbędna, bowiem decydujące w tym zakresie są konkretne okoliczności niniejszej sprawy. Uchybienia organu w zakresie prawidłowego zebrania materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, które nie zostały następnie naprawione w postępowaniu odwoławczym, a także brak zauważenia naruszeń w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, bezpośrednio doprowadziły do wydania nieprawidłowego wyroku oddalającego skargę; c) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 3 w zw. z 78 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd skargi, choć decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w Z. z [...] sierpnia 2017 r. została wydana naruszeniem przepisów k.p.a., a organ prowadzący postępowanie kontrolne w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym: i. odmówił dopuszczenia dowodu z zeznań wnioskowanych przez skarżącą świadków, w tym B. Z., Głównego Specjalisty ds. BHP, ppoż i ochrony środowiska N. S.A., B. J., pracownika N. S.A., M. P., pracownika N. S.A., a także odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze strony Prezesa Zarządu N. S.A. – R. M., pomimo zasadnego wniosku skarżącej o przeprowadzenie ww. dowodów na kluczowe dla rozpatrzenia niniejszej sprawy okoliczności, a to: opracowania, wydania, wdrożenia i udostępnienia przez pracodawcę pracownikom do stałego korzystania szczegółowych i aktualnych procedur dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac: związanych z obostrzeniem obicia bębna głównego zgrzeblarki T. seria [...] model [...] nr [...] wchodzącej w skład linii P., w postaci: Instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy przy obsłudze linii wodnego igłowania P. z czerwca 2012 r. oraz Instrukcji BHP przy czyszczeniu, szlifowaniu i nawijaniu obić zgrzeblących oraz demontażu i montażu zgrzeblarki na wydziale MOW (Mechanicznej Obróbki Włókna) z czerwca 2004 r., odpowiedniego uszczegółowienia ww. instrukcji, ii. odmówił przeprowadzenia zasadnego dowodu z opinii biegłego na okoliczność czy opracowane, wdrożone i przekazane pracownikom do stałego korzystania aktualne pisemne procedury w postaci: Instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy przy obsłudze linii wodnego igłowania P. z czerwca 2012 r. oraz Instrukcji BHP przy czyszczeniu, szlifowaniu i nawijaniu obić zgrzeblących oraz demontażu i montażu zgrzeblarki na wydziale MOW (Mechanicznej Obróbki Włókna) z czerwca 2004 r., spełniają wymagania obowiązujących przepisów prawa w zakresie zapewnienia przez pracodawcę instrukcji dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach pracy, w sytuacji, gdy jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia spraw, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą by dokumenty, zeznania świadków, strony, opinie biegłych, zaś odmówienie przeprowadzenia dowodu przez organ dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy dowód powoływany jest dla wyjaśnienia okoliczności już bezspornie wyjaśnionych, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Uchybienia w zakresie prawidłowego zebrania materiału dowodowego, które nie zostały następnie naprawione w postępowaniu odwoławczym, a także brak zauważenia naruszeń w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, bezpośrednio doprowadziły do wydania nieprawidłowego wyroku oddalającego skargę; d) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd skargi, choć decyzja z [...] sierpnia 2017 r. została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a., a organ w postępowaniu kontrolnym w sposób niewyczerpujący rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz dokonał jego dowolnej oceny, wyrażającej się zwłaszcza w: i. uznaniu, że stosowana metoda ostrzenia obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki na podstawie opracowanej i funkcjonującej u skarżącej Instrukcji BHP przy czyszczeniu, szlifowaniu i nawijaniu obić zgrzeblących oraz demontażu i montażu zgrzeblarki na wydziale MOW wymagała od ostrzącego dotykania obicia wirującego na pełnej prędkości bębna głównego, podczas gdy z pkt 3 ww. Instrukcji wprost wynika, iż zabronionym jest przede wszystkim dotykanie w czasie biegu maszyny szlifowanych lub nawijanych obić jakichkolwiek innych ruchomych elementów, ii. uznaniu, że opracowana i funkcjonująca u skarżącej Instrukcja BHP przy czyszczeniu, szlifowaniu i nawijaniu obić zgrzeblących oraz demontażu i montażu zgrzeblarki na wydziale MOW jest enigmatyczna i nie zawiera szczegółowych wytycznych w zakresie organizacji prac związanych z ostrzeniem obicia piłowego głównego bębna zgrzeblarki, podczas gdy Instrukcja ta wskazuje szczegółowo czynności, które należy wykonać przed rozpoczęciem pracy, w trakcie jej wykonywania oraz po jej wykonywaniu, a także zawiera zapisy w zakresie środków ochrony indywidualnej, jakie winny być stosowane przez pracowników uczestniczących w procesie ostrzenia tak, aby zachowane zostało bezpieczeństwo przy ostrzeniu obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki T., iii. uznaniu, że stosowana u skarżącej metoda ostrzenia obicia piłowego bębna głównego należy do czynności zabronionych przez zapisy Instrukcji BHP przy czyszczeniu, szlifowaniu i nawijaniu obić zgrzeblących oraz demontażu i montażu zgrzeblarki na wydziale MOW, podczas gdy w rzeczywistości takie twierdzenie jest sprzeczne ze stanem faktycznym, a stosowana u skarżącej metoda ostrzenia obicia piłowego bębna głównego wykonywana jest na podstawie postanowień ww. Instrukcji obowiązującej u pracodawcy, iv. uznaniu, że stosowana u skarżącej Instrukcja BHP przy obsłudze linii wodnego igłowania P. nie zawiera żadnych wytycznych w zakresie organizacji prac związanych z ostrzeniem obicia piłowego głównego bębna zgrzeblarki, podczas gdy Instrukcja ta wskazuje szczegółowo czynności, które należy wykonać przed rozpoczęciem pracy, w trakcie jej wykonywania oraz po jej wykonywaniu, a także zawiera zapisy w zakresie środków ochrony indywidualnej, jakie winny być stosowane przez pracowników uczestniczących w procesie konserwacji, remontach (do których należy zaliczyć szlifowanie obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki), v. uznaniu, że opracowane, wdrożone i przekazane przez skarżącą pracownikom do stałego korzystania pisemne procedury w postaci: Instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy przy obsłudze linii wodnego igłowania P. z czerwca 2012 r. oraz Instrukcji BHP przy czyszczeniu, szlifowaniu i nawijaniu obić zgrzeblących oraz demontażu i montażu zgrzeblarki na wydziale MOW (Mechanicznej Obróbki Włókna) z czerwca 2004 r., są nieszczegółowe i "enigmatyczne", podczas gdy ww. instrukcje spełniają wszelkie wymogi jednoznacznie określone przepisami prawa, w szczególności precyzyjnie określała wytyczne w zakresie organizacji prac związanych z ostrzeniem obicia piłowego głównego bębna zgrzeblarki, opisują procedurę w zakresie wykonywania prac przy czyszczeniu, konserwacji i remontach zgrzeblarki, rodzaju czynności zabronionych przy obsłudze linii P., zasad dopuszczania do pracy na stanowisku roboczym obsługi linii P., zasad prawidłowego i bezpiecznego wykonywania czynności z zakresu ostrzenia i szlifowania zgrzeblarki, postępowania pracownika w trakcie prac związanych z demontażem i montażem elementów zgrzeblarki, w tym czynności, które należy wykonać przed rozpoczęciem pracy, w trakcie jej wykonywania oraz po jej wykonaniu, aby zachować bezpieczeństwo przy ostrzeniu obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki, miejsca przebywania pracownika pracującego przy zgrzeblarce (tj. pod zgrzeblarką), zaś skarżąca zobowiązała się w toku postępowania przed organem zunifikować i szczegółowo opisać istniejące procedury, vi. uznaniu, że skarżąca nie opracowała, nie wydała, nie wdrożyła i nie udostępniła pracownikom do stałego korzystania szczegółowych i aktualnych procedur dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac związanych z ostrzeniem obicia bębna głównego zgrzeblarki T. seria [...] model [...] nr [...] wchodzącej w skład linii P., podczas gdy w rzeczywistości u skarżącej funkcjonowały opracowane, wdrożone i przekazane pracownikom do stałego korzystania pisemne, szczegółowe i aktualne procedury w postaci: Instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy przy obsłudze linii wodnego igłowania P. z czerwca 2012 r. oraz Instrukcji BHP przy czyszczeniu, szlifowaniu i nawijaniu obić zgrzeblących oraz demontażu i montażu zgrzeblarki na wydziale MOW (Mechanicznej Obróbki Włókna) z czerwca 2004 r., spełniające wszelkie wymagania obowiązujących przepisów prawa w zakresie: zapewnienia przez pracodawcę instrukcji dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach pracy, zaś skarżąca zobowiązała się w toku postępowania przed organem zunifikować i szczegółowo opisać istniejące procedury, a w konsekwencji powyższego nie istnieje potrzeba opracowywania i wdrożenia instrukcji w tym samym zakresie; e) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd skargi, choć decyzja z [...] sierpnia 2017 r. została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a., a organ w postępowaniu kontrolnym nie przeprowadził, mimo zasadnego wniosku skarżącej, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ani nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji, ani nie podjął wszelkich możliwych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym: i. organ odmówił dopuszczenia kluczowych dowodów z zeznań wnioskowanych przez skarżącą świadków, w tym B. Z., Głównego Specjalisty ds. BHP, ppoż i ochrony środowiska N. S.A., B. J., pracownika N. S.A., M. P., pracownika N. S.A., a także odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze strony Prezesa Zarządu N. S.A. – R. M., pomimo zasadnego wniosku skarżącej o przeprowadzenie ww. dowodów na kluczowe dla rozpatrzenia niniejszej sprawy okoliczności, a to: opracowania, wydania, wdrożenia i udostępnienia przez pracodawcę pracownikom do stałego korzystania szczegółowych i aktualnych procedur dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac związanych z obostrzeniem obicia bębna głównego zgrzeblarki T. seria [...] model [...] nr [...] wchodzącej w skład linii P., w postaci: Instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy przy obsłudze linii wodnego igłowania P. z czerwca 2012 r. oraz Instrukcji BHP przy czyszczeniu, szlifowaniu i nawijaniu obić zgrzeblących oraz demontażu i montażu zgrzeblarki na wydziale MOW (Mechanicznej Obróbki Włókna) z czerwca 2004 r., odpowiedniego uszczegółowienia ww. instrukcji, ii. organ odmówił przeprowadzenia zasadnego dowodu z opinii biegłego na okoliczność czy opracowane, wdrożone i przekazane pracownikom do stałego korzystania aktualne pisemne procedury w postaci: Instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy przy obsłudze linii wodnego igłowania P. z czerwca 2012 r. oraz Instrukcji BHP przy czyszczeniu, szlifowaniu i nawijaniu obić zgrzeblących oraz demontażu i montażu zgrzeblarki na wydziale MOW (Mechanicznej Obróbki Włókna) z czerwca 2004 r., spełniają wymagania obowiązujących przepisów prawa w zakresie zapewnienia przez pracodawcę instrukcji dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach pracy; w sytuacji, gdy organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzje, zaś odmówienie uzupełnienia dowodów przez organ i przeprowadzenia dowodu dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy dowód powoływany jest dla wyjaśnienia okoliczności już bezspornie wyjaśnionych, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Uchybienia organu w zakresie prawidłowego zebrania materiału dowodowego, które nie zostały następnie naprawione w postępowaniu odwoławczym, a także brak zauważenia naruszeń w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, bezpośrednio doprowadziły do wydania nieprawidłowego wyroku oddalającego skargę; f) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 135 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu niezgodnej z prawem decyzji nr [...] w nakazie Inspektora Pracy OIP w Z. z [...] lipca 2017 r. w sytuacji, gdy Sąd winien był usunąć wszelkie naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, gdy jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia; g) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 pkt 1 ustawy PIP w zw. z art. 2374 § 2 k.p. w zw. z § 41 oraz § 81 rozporządzenia bhp przez jego zastosowanie, gdy brak było podstaw do oddalenia skargi, bowiem u skarżącej funkcjonują już szczegółowe opracowane, wdrożone i przekazane pracownikom do stałego korzystania pisemne procedury w postaci: Instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy przy obsłudze linii wodnego igłowania P. z czerwca 2012 r. oraz Instrukcji BHP przy czyszczeniu, szlifowaniu i nawijaniu obić zgrzeblących oraz demontażu i montażu zgrzeblarki na wydziale MOW (Mechanicznej Obróbki Włókna) z czerwca 2004 r., wobec czego nakaz sporządzania nowych instrukcji bhp w przedmiotowym zakresie jest bezpodstawny, a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżąca podała, że wprowadziła już w swoim zakładzie pracy stosowne akty wewnętrzne, określające w sposób wystarczająco szczegółowy instrukcje postępowania w trakcie wykonywania czynności związanych z ostrzeniem (szlifowaniem) obicia bębna głównego zgrzeblarki T., seria [...], model [..], nr [...], rok budowy 1997. w postaci: Instrukcji BHP przy czyszczeniu, szlifowaniu i nawijaniu obić zgrzeblących oraz demontażu i montażu zgrzeblarki na wydziale MOW (Mechanicznej Obróbki Włókna) z czerwca 2004 r. oraz Instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy przy obsłudze linii wodnego igłowania P. z czerwca 2012 r. Tym samym skarżąca zadbała o sporządzenie, wdrożenie i udostępnienie pracownikom prawidłowych procedur pisemnych obsługi zgrzeblarki (w tym również prac konserwacyjnych, w których zakres wchodzi choćby ostrzenie obić piłowych bębna głównego zgrzeblarki). W odniesieniu zaś do zarzucanych naruszeń przepisów postępowania wskazano, że w skardze skarżąca stwierdziła jedynie, iż w toku postępowania kontrolnego poinformowała organ, że zbierze w jedną wszystkie już istniejące, funkcjonujące i przyjęte w zakładzie pracy do stosowania przepisy w zakresie bezpieczeństwa wykonywania prac związanych z ostrzeniem obić zgrzeblarki, co zostało również stwierdzone w powypadkowym protokole zakładowym. W przedmiotowym zakresie zasadnym wydaje się być jedynie usystematyzowanie już istniejących i funkcjonujących oraz bezpiecznych zasad wykonywania prac związanych z ostrzeniem obicia bębna głównego zgrzeblarki, do czego skarżąca kasacyjnie dobrowolnie się zobowiązała. Skarżąca kasacyjnie na żadnym etapie postępowania nie zgadzała się na wprowadzenie, wdrożenie i udostępnienie nowych instrukcji bhp zgodnie z decyzją Inspekcji Pracy, z uwagi na bezzasadność takiego obowiązku. Natomiast Sąd I instancji zinterpretował oświadczenia znajdujące się w skardze wbrew jej rzeczywistym intencjom, a następnie, na podstawie tych błędnych interpretacji, nieprawidłowo ustalił, że skarżąca kasacyjnie zgadza się z decyzją organu. Powyższe naruszenie w konsekwencji bezpośrednio doprowadziło do oddalenia skargi. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła również, że postępowanie kontrolne (prowadzone przez inspektorów PIP) nie stanowi formalnej części postępowania administracyjnego, a postępowania te rozdziela zamknięcie procesu kontroli ustaleniem jej wyników. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów k.p.a. (art. 12 ustawy o PIP) nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 15 maja 2014 r, II GSK 655/14). Postępowanie kontrolne oraz postępowanie administracyjne pozostają ze sobą w ścisłym związku m.in. przez powiązanie podmiotem je prowadzącym, tj. organem inspekcji pracy. Co więcej, w postępowaniu kontrolnym, na mocy art. 12 ustawy o PIP, pomocniczo zastosowanie znajdują również przepisy k.p.a. Oznacza to, że czynności dokumentujące ustalenia faktyczne, podejmowane przez organ kontrolujący muszą spełniać wymagania stawiane przez k.p.a. środkom dowodowym, z których mogą korzystać podmioty postępowania administracyjnego. Odnosi się to do wszystkich postępowań kontrolnych, niezależnie od tego, w jaki ostatecznie sposób się one zakończą. Zatem, zdaniem skarżącej kasacyjnie, uznać należy, że w postępowaniu kontrolnym znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Naruszenie przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy w rozumieniu art. 11 pkt 1 ustawy o PIP powinno zostać ustalone w sposób jednoznaczny w oparciu o prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy, co jednak w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został zgromadzony zgodnie z przepisami prawa. Organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ani w sposób wyczerpujący nie zebrały, ani nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, zaś uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji naruszył przepisy procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1, art. 80 k.p.a.) przez nieuwzględnienie skargi, pomimo że organ prowadzący postępowanie kontrolne w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności przez odmowę dopuszczenia dowodu z zeznań świadków, pomimo wniosku skarżącej o przeprowadzenie ww. dowodów na kluczowe dla rozpatrzenia niniejszej sprawy okoliczności. Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż organ odwoławczy ma prawo odmówić dowodu dla wyjaśnienia okoliczności już bezspornie wyjaśnionych przez organ II instancji (wyrok NSA z 17 marca 1986 r., III SA 1160/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 19). W ocenie skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie nie wystąpiła taka sytuacja. Ponadto, skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że brak powołania w przedmiotowej sprawie biegłego nie naruszał przepisów postępowania administracyjnego, bowiem pracownikom organu nie można zarzucić braku wiedzy i kwalifikacji do rzetelnego rozpoznania sprawy. Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, w postępowaniu administracyjnym, winno mieć miejsce wówczas, gdy dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza. Jednakże organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez organ na podstawie dowodów innego rodzaju (zob. wyrok NSA z 12 listopada 1996 r., SA/Łd 1932/95). Taka sytuacja zdaniem skarżącej nie zachodzi w niniejszej sprawie. Co więcej, w toku postępowania przed organami inspekcji pracy nie jest wyłączone odpowiednie stosowanie art. 84 k.p.a., bowiem zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 10 ustawy o PIP w toku postępowania kontrolnego inspektor pracy ma prawo korzystać z pomocy biegłych i specjalistów i akredytowanych laboratoriów, a zgodnie z art. 12 ustawy o PIP w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy k.p.a. Z uwagi na wysoce specjalistyczny (techniczny) charakter zagadnienia oraz istotne zastrzeżenia podnoszone przez skarżącą w toku postępowania kontrolnego, organ winien był dopuścić dowód z opinii biegłego w celu jednoznacznego ustalenia, czy opracowane i wdrożone przez skarżącą instrukcje bhp ostrzenia (szlifowania) obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki naruszają przepisy i zasady bezpieczeństwa i higieny pracy, a Sąd I instancji winien był uznać za istotne naruszenie przez organ przepisów postępowania w zakresie niedopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Sam fakt, że Inspektor Pracy jest wyspecjalizowanym organem z zakresu przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy nie może prowadzić do automatycznego wniosku, iż opinia biegłego dla wyjaśnienia sprawy jest zbędna. Decydujące w tym zakresie są konkretne okoliczności rozpatrywanej sprawy. Zważyć trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, iż organ powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy. Skarżąca kasacyjnie podała również, że Instrukcja BHP przy czyszczeniu, szlifowaniu i nawijaniu obić zgrzeblących oraz demontażu i montażu zgrzeblarki na wydziale MOW wskazuje szczegółowo czynności, które należy wykonać przed rozpoczęciem pracy, w trakcie jej wykonywania oraz po jej wykonywaniu, a także zawiera zapisy w zakresie środków ochrony indywidualnej, jakie winny być stosowane przez pracowników uczestniczących w procesie ostrzenia tak, by zachowane zostało bezpieczeństwo przy ostrzeniu obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki T. Skarżąca kasacyjnie podała, że z pkt 3 Instrukcji wprost wynika, iż zabronionym jest dotykanie w czasie biegu maszyny szlifowanych lub nawijanych obić jakichkolwiek innych ruchomych elementów. Ustalenia organu w tym zakresie uznać należy za błędne i niepoparte materiałem dowodowym. Stosowana u skarżącej metoda ostrzenia obicia piłowego bębna głównego wykonywana jest na podstawie postanowień ww. Instrukcji obowiązującej u pracodawcy. Ponadto, Instrukcja ta wskazuje szczegółowo czynności, które należy wykonać przed rozpoczęciem pracy, w trakcie jej wykonywania oraz po jej wykonywaniu, a także zawiera zapisy w zakresie środków ochrony indywidualnej, jakie winny być stosowane przez pracowników uczestniczących w procesie konserwacji, remontach (do których należy zaliczyć szlifowanie obicia piłowego bębna głównego zgrzeblarki). Instrukcje spełniają wszelkie wymogi jednoznacznie określone przepisami prawa, w szczególności precyzyjnie określają wytyczne w zakresie organizacji prac. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek ten oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona łącznie tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w granicach sprecyzowanych w samej skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny możliwe jest rozpoznanie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, które dotyczy problemu kwalifikacji prawnej określonych okoliczności faktycznych. Skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zależy nadto od tego, czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest uzasadniony zarzut z pkt 2 a) skargi kasacyjnej dotyczący przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego i zawarcia w uzasadnieniu wyroku twierdzeń niezgodnych ze stanem faktycznym. Stwierdzając, że Spółka sama dostrzegła potrzebę "zunifikowania i szczegółowego opisania" istniejących procedur Sąd I instancji posłużył się zwrotem i określeniami, jakie wielokrotnie zostały użyte przez Spółkę w złożonej przez nią skardze. Lektura skargi złożonej do Sądu I instancji potwierdza ten fakt. Odmiennie, niż w skardze kasacyjnej, w skardze do Sądu I instancji posłużono się właśnie takim argumentem, który potwierdza wolę Spółki "zunifikowania i szczegółowego opisania" istniejących procedur. W części uzasadnienia referującej stan faktyczny i stanowiska stron, Sąd I instancji przedstawił stanowisko Spółki, w tym negujące potrzebę sporządzania nowych instrukcji ze względu na istniejące, które wedle intencji strony były odpowiednie i zgodnie z przyjętym zobowiązaniem będą podlegały unifikacji i szczegółowemu opisaniu. W sferze ustaleń faktycznych nie można zatem Sądowi I instancji zarzucić oparcia wyroku na błędnych ustaleniach, w szczególności pomijających czy wadliwie interpretujących intencje strony, Sąd ograniczył się bowiem do przytoczenia twierdzeń strony. Inny charakter ma natomiast część uzasadnienia zawierająca motywy rozstrzygnięcia sądu. Sąd bynajmniej nie oparł swojego stanowiska na tezie, że wystarczającym warunkiem wydania decyzji było uznanie przez Spółkę zasadności nałożonego nakazu. Zgoda strony nie ma znaczenia dla legalności działania organu administracji i nie jest w sprawie koniecznym warunkiem wydania decyzji. Do kompetencji sądu należy ocena, czy stan faktyczny został prawidłowo zakwalifikowany przez organ administracji. Oceniające zebrane dowody Sąd I instancji za uprawnione w konsekwencji uznał stanowisko organu, że istniejące instrukcje nie są czytelne i dostatecznie szczegółowe, jeżeli chodzi o warunki bezpiecznego wykonywania ostrzenia obicia piłowego bębna głównego przedmiotowej zgrzeblarki. Zgoda Spółki, że istnieją podstawy do ich "unifikacji i szczegółowego opisania" stanowiła dla Sądu I instancji jedynie jeden z argumentów wskazujących na trafność tej oceny. Należy podkreślić, że zawarte w skardze tezy o "szczegółowym opisaniu" procedur bynajmniej nie wskazują na zamiar jedynie "zebrania w jedną całość" wszystkich już istniejących instrukcji. Niezależnie jednak od tego, czy Sąd I instancji trafnie zinterpretował zakres zamierzonych przez Spółkę czynności, faktyczny stosunek Spółki do stanowiska organu nie miał zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma znaczenia, czy nałożony nakaz odpowiada zamierzonym działaniom Spółki w zakresie "ujednolicenia i szczegółowego opisania" procedur, jeżeli znajduje uzasadnienie w ustaleniach faktycznych i oparcie w przepisach prawa. Nie jest trafny zarzut z pkt 2 b) skargi kasacyjnej dotyczący niezasadnego pominięcia przeprowadzenia w postępowaniu dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy istniejące u skarżącej instrukcje bhp w zakresie ostrzenia przedmiotowego bębna spełniają wymagania przepisów prawa w zakresie zapewnienia przez pracodawcę instrukcji dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy. W sprawie nie było kwestionowane przez Sąd I instancji, że dowód z opinii biegłego co do zasady w postępowaniu przed Państwową Inspekcją Pracy jest dopuszczalny. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., dowód z opinii biegłego może być przeprowadzony, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Chodzi zatem o przypadki, gdy do rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza z jakiejś dziedziny, przedmiotem opinii są okoliczności dotyczące stanu faktycznego sprawy. Biegły nie ustala faktów mających znaczenie dla sprawy, ale udziela organowi informacji specjalnych (opartych o posiadaną specjalistyczną wiedzę) dotyczących tych okoliczności faktycznych, udziela wyjaśnień koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Opinia biegłego ułatwia zatem ocenę zebranego materiału dowodowego, gdy są do tego potrzebne wiadomości specjalne. W skardze kasacyjnej postawiono tezę, że w sprawie konieczne są wiadomości specjalne, czy istniejące w spółce instrukcje bhp naruszają przepisy i zasady bhp. Zgodność z prawem w postępowaniu przed organem administracji nie jest jednak kwestią wiedzy specjalnej w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Do wyłącznej kompetencji organu uprawnionego do podjęcia decyzji należy kwalifikacja prawna stanu faktycznego. Stan ten, pod postacią istniejących instrukcji z roku 2004 i 2012 nie był wątpliwy i do ustalenia zakresu istniejących regulacji nie są konieczne wiadomości specjalne. To, co było w sprawie kwestionowane, to kwalifikacja prawna tego stanu faktycznego, co stanowi wyłączną domenę organu uprawnionego do wydania decyzji i nie może zostać rozstrzygnięte na drodze opinii biegłego. Przedmiotem opinii biegłego nie może też być ustalenie stanu prawnego, czyli określenie prawnych wymagań dla instrukcji bhp w zakładzie pracodawcy. Zaniechanie powołania biegłego, którego opinią organ orzekający nie jest związany, nie mogło zatem mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nadto należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej bynajmniej nie wskazano, z punktu jakiej wiedzy specjalnej miałyby podlegać opinii istniejące instrukcje bhp. Problemem w sprawie nie były przy tym przyjęte w nich rozwiązania, nie kwestionowano, że z punktu widzenia budowy czy działania zgrzeblarki, przyjęte zasady bhp są wadliwe, nieskuteczne. Nie jest skuteczny zarzut z pkt 2 c) skargi kasacyjnej. Sąd I instancji ocenił przeprowadzone postępowanie dowodowe jako adekwatne i wyczerpujące. W zakresie, w jakim zarzut skargi kasacyjnej dotyczy zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność, że istniejące instrukcje z 2012 i 2004 r. spełniają wymagania obowiązujących przepisów prawa w zakresie zapewnienia przez pracodawcę instrukcji dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił swoje stanowisko powyżej. Natomiast w zakresie, w jakim zarzut dotyczy zaniechania przeprowadzenia dowodu z zeznań zgłoszonych świadków i wyjaśnień strony na okoliczność opracowania, wydania i wdrożenia instrukcji z 2012 r. i 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że pozbawiony jest on zarówno uzasadnienia, jak i wykazania wpływu na wynik postępowania. Bezspornie fakt istnienia obu instrukcji, ich treść i przyjęcie do stosowania nie zostały zakwestionowane. Natomiast nie zostało w skardze kasacyjnej wyjaśnione, jakimi informacjami dysponowali wskazani świadkowe i strona, które nie zostały w postępowaniu ustalone, a miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji postawiony zarzut jest gołosłowny i pozbawiony uzasadnienia. Powodem nałożenia zaskarżonego nakazu była nie istniejąca treść instrukcji, ale elementy, jakich były one pozbawione. Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby w toku postępowania organ Inspekcji Pracy pominął jakiekolwiek treści obu instrukcji, wprowadzone do nich na jakimkolwiek etapie obowiązywania. Czynność ostrzenia przedmiotowego bębna zgrzeblarki została w zakładzie zaliczona do prac szczególnie niebezpiecznych/wykonywanych przez co najmniej dwie osoby, zgodnie z zarządzeniem nr 6 Dyrektora Generalnego Spółki z 19 kwietnia 2016 r. Dla takich prac, zgodnie z § 81 rozporządzenia bhp, pracodawca określa szczegółowe wymagania bezpieczeństwa, w szczególności zapewnia instruktaż obejmujący imienny podział prac, kolejność wykonywania, wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy przy poszczególnych czynnościach. Zgodnie z § 41 rozporządzenia bhp, pracodawca jest obowiązany udostępniać instrukcje dotyczące wykonywania prac związanych z zagrożeniami wypadkowymi lub zagrożeniami zdrowia pracowników, a instrukcje te powinny w zrozumiały sposób wskazywać czynności, które należy wykonać przed rozpoczęciem danej pracy, zasady i sposoby bezpiecznego wykonywania pracy, czynności do wykonania po jej zakończeniu oraz zasady postępowania w sytuacjach awaryjnych stwarzających zagrożenia dla życia lub zdrowia pracowników. Dla swojego uzasadnienia postawiony zarzut oparcia decyzji na wadliwie (niekompletnie) ustalonym stanie faktycznym wymagał konkretnego wskazania okoliczności i informacji, jakimi dysponowali świadkowie i strona, których ujawnienie mogło istotnie wpłynąć na wynik postępowania. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut z pkt 2 d) dotyczący niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego dowolnej oceny. Zawarte w tym punkcie twierdzenia dotyczące kompletności i adekwatności rozwiązań przyjętych w instrukcjach z 2004 r. i 2012 r. są arbitralne i pozbawione odniesienia do konkretnych postanowień. W zaskarżonej decyzji organ dość szczegółowo zindywidualizował braki dotyczące określenia wymagań bhp dla konkretnej czynności ostrzenia obicia piłowego przedmiotowego bębna, jako czynności szczególnie niebezpiecznej. W odniesieniu do instrukcji z 2004 r. w decyzji przytoczono brzmienie odpowiednich fragmentów i określono zarówno na czym polega ich ograniczony rzeczowo zakres, jak i wskazano na niejasność (niespójność) poszczególnych fragmentów, czego dowodem jest przyjęta metoda ostrzenia i jednocześnie zawarty w pkt 3 instrukcji zakaz dotykania w czasie biegu maszyny szlifowanych obić. Jak wyżej wskazano, zgodnie z § 41 ust. 2 rozporządzenia bhp, instrukcje powinny w sposób zrozumiały dla pracowników wskazywać standardy bezpiecznego wykonywania pracy. Natomiast instrukcja z 2012 r. w ocenie organu nie zawiera żadnych postanowień dotyczących standardów wykonywania czynności ostrzenia obicia piłowego przedmiotowego bębna, albowiem bezpośrednio odnosi się do obsługi linii wodnego igłowania, obejmującej szereg urządzeń, w tym zgrzeblarki CA10. Wedle organu, organizacja działania zakładu pozwala na wyodrębnienie wykonywania pracy przez pracowników Działu Produkcji i pracowników Działu Utrzymania Ruchu. Lektura postanowień Instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy przy obsłudze linii wodnego igłowania P. z 2012 r. potwierdza, że zawiera ona postanowienia odnoszące się do poszczególnych etapów pracy przy urządzeniach tej linii, od czynności przygotowawczych, poprzedzających uruchomienie linii, przez obsługę urządzeń linii w toku pracy (w tym związanych z usuwaniem nieprawidłowości działania układu odsysania ścianki brzegowej), do czynności czyszczenia, konserwacji i remontów, a także zawiera wykaz czynności zabronionych. Punkt C tej instrukcji określa ogólne standardy bezpieczeństwa dla czynności czyszczenia, konserwacji i remontów oraz wprowadza standardy dla regularnego czyszczenia sprężonym powietrzem, smarowania, sprawdzeń zużycia części maszyn, czyszczenia łożyska, czopów, wałków i części wirujących, czyszczenia zgrzeblarki, czyszczenia taśm układacza, szczeblaków. Kwestionując stanowisko, że instrukcja ta nie zawiera standardów bhp dla ostrzenia dla obicia piłowego przedmiotowego bębna, należało wskazać te postanowienia instrukcji, które przeczą stanowisku organu. Wobec braku stosownej konkretności postawionych zarzutów, nie mogły one odnieść skutku. W konsekwencji nie są trafne argumenty z pkt 2 d) i. oraz iii. skargi kasacyjnej, dostrzeżona przez organ niekonsekwencja postanowień bynajmniej nie oznacza błędnego ustalenia, że czynność ostrzenia jest czynnością zabronioną, ale wskazuje, że instrukcja bhp z 2004 r. nie zawiera wyczerpujących i jasnych dla pracowników standardów wykonywania tej czynności. Nie są wystarczające do uznania zarzutu argumenty z pkt 2 d) ii.; iv.; v.; vi. ze względu na wskazany wyżej brak konkretyzacji i arbitralny charakter zawartych w nich twierdzeń. Wobec uznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny nieskuteczności wyżej rozpoznanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym regulujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego, nie mogły odnieść skutku zarzuty z pkt 2 e) i 2 f) skargi kasacyjnej. Nie zostało potwierdzone, że wnioskowane dowody mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wobec czego Sąd I instancji nie miał postaw do uznania, że organ odwoławczy naruszył art. 136 § 1 k.p.a., jak też nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w szczególności do uchylenia decyzji organu I instancji. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Oparty on został w pkt 1 a) skargi kasacyjnej na kwestionowaniu przyjętych ustaleń faktycznych. Nieskuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji, nie podważenie ustaleń faktycznych w sprawie, nie dają podstaw do stwierdzenia, że w sprawie brak było podstaw do wydania kwestionowanego zakazu. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.