VII SA/Wa 221/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. R. i L. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 17 października 2016 r. w przedmiocie umorzenia postepowania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na wniosek [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...] zrealizowanej przez Spółkę [...] S.A., tj. inwestycji położonej na nieruchomości o nr ewidencyjnym [...]w miejscowości [...] w gminie [...]. W jego toku ustalono, że inwestycja realizowana była etapowo na podstawie kilku decyzji zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę tj. nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] r. z dnia [...] lutego 2015 r. oraz [...] r. z dnia [...] lutego 2015 r. Zamierzenie inwestycyjne realizowane na działce skarżących nr ew. [...] W miejscowości [...] gm. [...] objęte było decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. którymi zatwierdzono projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. budowa elektroenergetycznej linii napowietrznej 400 KV [...] na terenie gminy [...]. Decyzjom tym nadano – odpowiednio postanowieniami: nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. oraz nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. – rygor natychmiastowej wykonalności. W dni 7 kwietnia 2015 r. Inwestor – [...] S.A. zawiadomiły o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji. Do zawiadomienia tego nie wniesiono sprzeciwu. Organ podkreślił, że wprawdzie podczas przekazywania do użytkowania przedmiotowej inwestycji decyzje [...] z dnia [...] listopada 2014 r. i [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nie posiadały klauzuli ostateczności, jednakże został im nadany, zgodnie z art. 108 § 2 kpa rygory natychmiastowej wykonalności, który zezwalał na rozpoczęcie inwestycji. Inwestycja została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a brak sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy potwierdza legalność obiektu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. wnieśli [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy roboty budowlane prowadzone były w sposób istotnie odbiegający od przepisów prawa tj. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu - Dz. U. 2013 poz. 1409), który stanowił, iż roboty budowlane mogły być rozpoczęte jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].02.2015 r. nie była decyzją ostateczną, a obowiązujące wówczas przepisy prawa nie pozwalały na nadanie pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności; oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane polegające na jego niezastosowaniu tj. braku nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego ostatecznego pozwolenia na budowę, 2. przepisów postępowania art. 108 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 § 1 i 3 k.p.a., polegające na stwierdzeniu, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].02.2015 r. w drodze postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. umożliwiło rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nie ostatecznej decyzji o pozwolenie na budowę, podczas gdy w dniu wydawania ww. postanowienia roboty budowlane mogły być rozpoczęte jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. - art. 105 § 1 oraz 107 § 1 kpa polegające na umorzeniu postępowania pomimo braku jego bezprzedmiotowości, a nadto naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP. Zdaniem skarżących organ bezpodstawnie uznał, iż skoro decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., posiadała klauzulę wykonalności w momencie rozpoczęcia budowy, to nie było podstaw do wszczęcia postępowania z art. 48 lub 50 Prawa Budowlanego przeoczył jednak, fakt, iż w obowiązującym wówczas stanie prawnym nie było możliwości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero nowelizacja art. 28 Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. - o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), która weszła w życie 28 czerwca 2014 r., zmieniła w tym zakresie stan prawny. Podkreślił, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nie była ostateczna mimo to, bez podstawy prawnej nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, co umożliwiło inwestorowi rozpoczęcie robót budowlanych. Uchylenie rygoru nastąpiło już po zakończeniu inwestycji, o czym inwestor zawiadomił organ nadzoru, który nie wniósł sprzeciwu. Zdaniem skarżących organy rozpoznając ich wniosek o wszczęcie postępowania skupiły się na zgodności wybudowanego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym pomijając całkowicie samowolne działanie inwestora na podstawie decyzji nieostatecznej, co powinno skutkować orzeczeniem nakazującym rozbiórkę linii elektroenergetycznej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) Zaskarżoną decyzja umorzono postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżących, w przedmiocie budowy linii elektroenergetycznej 400 KV relacji [...], w części zrealizowanej na nieruchomości nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Stosownie do art. 105 § 1 kpa stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postepowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, integracji organu administracyjnego. Wówczas – jak wskazywał wielokrotnie w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny – jakkolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967//05, Lex nr 201507, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 978/05, Lex 396771, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 286/05, Lex 190997, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 910/05, Lex 188797). W toku wszczętego na wniosek [...] postepowania administracyjnego w sprawie budowy linii elektroenergetycznej 400 KV relacji [...] ustalono, że zrealizowana ona została etapowo na podstawie trzech decyzji o pozwoleniu na budowę, którymi zatwierdzono projekty budowlane, w tym decyzji [...] r. z dnia [...] lutego 2015 r. i decyzji [...] z dnia [...] listopada 2014 r., które obejmowały między innymi działkę skarżących nr [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Decyzjom tym nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co w ocenie organu upoważniało inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Pismem z dnia 7 kwietnia 2015 r. inwestor zawiadomił [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania wobec, którego organ nie wniósł sprzeciwu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawową kwestia jest zatem ocena czy inwestor mógł zgodnie z prawem rozpocząć roboty budowalne na podstawie w/w nieostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, którym nadano, na podstawie art. 108 § 1 rygor natychmiastowej wykonalności. Przypomnieć w tym miejscu należy, że art. 108 § 1 kpa stanowi iż decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes prawny. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. § 2 tego przepisu stanowi, iż rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie. Nie jest w sprawie sporne, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowił, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzyskanie przez decyzję przymiotu ostateczności jest wyrazem ostatecznego załatwienia sprawy, gdyż uniemożliwia wniesienie od niej odwołania i powoduje, że w obrocie prawnym rozstrzygnięcie takie uzyskuje cechę trwałości, której wyrazem jest tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Z uwagi zatem na przepisy ogólne kodeksu postępowania administracyjnego mogłoby się zdawać, że w sytuacji nałożenia na decyzję o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 i 2 k.p.a.) można byłoby rozpocząć roboty budowlane. Jednak zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie ugruntował się pogląd, że decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności (por. wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 1998 r., II SA/Po 881/97, CBOSA; z dnia 29 czerwca 2000 r., II SA/Po 1925/99, LEX nr 1258937, a także W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 5 września 2001 r., SA/Sz 2652/00, OSP 2002, z. 12, poz. 155; T. Asman [i in.], Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 314-316), z wyjątkiem sytuacji, gdy przepisy ustawy wprost przewidują nadanie takiego rygoru (por. A. Kosicki, Komentarz do art. 28 Prawo budowlane. Komentarz WIK 2016, Wydanie II Plucińska-Filipowicz A., Wierzbicki M., Buliński K., Despot-Młodanowicz A., Filipowicz T., Kosicki A.). Dopiero nowelą z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) wprowadzono zmianę polegającą na traktowaniu robót budowlanych wykonywanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jako w pełni legalnych. Podkreślić należy, zważywszy na powyżej przedstawioną zmianę brzmienia art. 28 Prawa Budowlanego, że w sytuacji, gdy inwestor realizował roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, które następnie stało się decyzją ostateczną, w orzecznictwie przyjmowano, że orzekanie z tą datą o nakazie rozbiórki wykonanych robót budowlanych ze względu na brak ostatecznego pozwolenia na budowę mijałoby się z celem przyjętych rozwiązań prawnych, przecząc zasadom racjonalnego ustawodawcy demokratycznego państwa prawa. W takich więc przypadkach zastosowanie powinna znajdować procedura przewidziana przepisami art. 50-51, nie zaś art. 48 tej cyt. ustawy (por. wyrok NSA w Szczecinie z dnia 5 września 2001 r., SA/Sz 2652/00, OSP 2002, z. 12, poz. 155; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2006 r. II OSK 116/06, LEX nr 327825). Sąd w skaldzie orzekającym w pełni podziela to stanowisko W stanie faktycznym niemniejszej sprawy organ także niewadliwe uznał, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Z poczynionych ustaleń wynika bowiem, że inwestycja zrealizowana została zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i przyjęta do użytkowania przez organ nadzoru budowlanego bez zgłoszenia sprzeciwu, co obligowało organ do umorzenia postępowania. Mając na uwadze przedstawioną powyżej argumentację Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty za bezzasadne. W szczególności nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP – art. 2 i art. 7, bowiem, jak wynika z akt sprawy postanowienia, którymi nadano przedmiotowym decyzjom klauzule wykonalności zostały uchylone, co nie zmienia jednak wyżej przedstawionej oceny zaskarżonej decyzji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł, jak w sentencji.