II OSK 1234/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ś. i J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 593/17 w sprawie ze skargi J. Ś. i J. Ś. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej dotyczącej przebudowanego zjazdu z drogi gminnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 593/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. Ś. i J. Ś. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej dotyczącej przebudowanego zjazdu z drogi gminnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. Ś. i J. Ś., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: I. Na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w postaci nierozpoznania istoty sprawy poprzez uznanie, że stan techniczny zjazdu z drogi powiatowej (działka nr [...]) na działkę nr [...], będącą własnością skarżących, w miejscowości B. gmina K., uzasadnia nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a oraz uznanie, że zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy nie zawiera braków, gdyż organ administracji poczynił kompletne ustalenia faktyczne zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym uzasadnione było żądanie przez PINB w Powiecie W. wykonania przez skarżących oceny technicznej dotyczącej przebudowanego zjazdu z drogi gminnej zamiast uznania, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w ograniczonym zakresie, sprowadzającym się do wykonania jedynie wizji lokalnej zjazdu, zaś PINB w żaden sposób nie wykazał istnienia uzasadnionych wątpliwości, czyli nie wykazał spełnienia ustawowej przesłanki zastosowania art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w stanie faktycznym sprawy, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że niezawiadomienie skarżących o tzw. gotowości decyzyjnej i możliwości zapoznania się z aktami sprawy było uzasadnione z uwagi na to, że wydane postanowienie nie kończyło sprawy, podczas gdy postanowienie z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], wydane zostało z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. i po uniemożliwieniu skarżącym wzięcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do części zarzutów skargi, brak wyjaśnienie stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, które nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, jak również poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji, II. Na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego wykazały, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego – zjazdu z drogi oraz że przeprowadzono postępowanie dowodowe w celu wykazania istnienia uzasadnionych wątpliwości, 2) art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i obciążenie skarżących obowiązkiem ponoszenia kosztów za wykonanie ekspertyzy, 3) art. 3 pkt. 8 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez błędne ustalenie, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego, że skarżący przeprowadzili przebudowę wjazdu, podczas gdy dokonano remontu zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na działkę nr [...] w Bogdaszowicach, gmina K. 4) art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonego orzeczenia, pomimo że orzeczenie to nie odpowiada prawu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone w sposób wadliwy – organy administracyjne ograniczyły się do zobowiązania stron do przedłożenia ekspertyzy, pomimo tego, że nie ustaliły, jakie były warunki zjazdu przed jego remontem, jego parametry techniczne i użytkowe, rodzaj podsypki i nawierzchni, nie przeprowadził też innych dowodów, zaoferowanych przez skarżących na wcześniejszych etapach postępowania, uniemożliwiając im zajęcie stanowiska w sprawie. W skardze kasacyjnej zakwestionowano także zasadność zastosowania w sprawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podnosząc, że powinien on być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie nie zaistniała wskazana w tym przepisie przesłanka "uzasadnionych wątpliwości", jednak organ utożsamił ją z faktem wykonania przez nich robót bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Miało to oznaczać, że skoro roboty wykonano samowolnie, to powstały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego analizowanego zjazdu, mimo że został on wykonany z kostki brukowej, bez przepustów czy zastosowania innych konstrukcji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postepowania stwierdzić należy, że są one niezasadne. Autor skargi postawił zaskarżonemu wyrokowi w punkcie II. 4) narzut naruszenia "art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonego orzeczenia (tj. na nieuwzględnieniu skargi) pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu". Po pierwsze przepisy te wykluczają się wzajemnie. Po drugie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (wynikowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym ( por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2703/16; z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 974/18 i z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 36/17 - publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Nawet okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim żadnych mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Sąd I instancji dokładnie wyjaśnił dlaczego oddalił skargę i jaki stan faktyczny został ustalony przez organy orzekające. Wbrew zarzutom skargi, przy jej oddaleniu sąd nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania dla organów administracji co wynika wprost z brzmienia zacytowanego wyżej artykułu. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art.8, art 77 § 1 i art. 80 k.p.a, "w postaci nierozpoznania istoty sprawy wskutek uznania, że stan techniczny zjazdu z drogi powiatowej stanowiącej działkę nr [...] na działkę nr [...], będącą własnością skarżących, w miejscowości B. gmina K. uzasadnia nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej". Niezrozumiałym jest, na tle niniejszej sprawy, przywoływanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Przy czym podkreślić należy, że strona nie wyjaśniła, poza jego wskazaniem, w czym upatruje, mając na uwadze dyspozycję ww. przepisu, jego naruszenia w niniejszej sprawie. W sprawie niniejszej należy przypomnieć, że skarżący kasacyjnie w 2015 roku samowolnie wykonali roboty budowlane na działce nr [...] ul. [...] w miejscowości B. polegające na ułożeniu nowej kostki brukowej oraz krawężników betonowych. Prace przeprowadzili na wysokości własnej działki nr [...] i zgodnie ze stwierdzeniem inwestorów dokonali oni remontu zjazdu na posesję. Przedmiotowa inwestycja została potwierdzona przeprowadzonymi oględzinami w dniach - [...] lutego i [...] sierpnia 2016 r. na której byli obecni J. i J. Ś. Nie jest to kwestionowane przez skarżących kasacyjnie. Organ nadzoru budowlanego mając na celu kontrolę prawidłowości wykonanych robót, wszczął postepowanie w sprawie przebudowy zjazdu z drogi gminnej o czym powiadomił strony postepowania. Wątpliwości skarżących budzi przedmiot postepowania t. j. "przebudowy" gdyż ich zdaniem wykonali oni "remont". Wypowiadanie się na obecnym etapie postępowania co do kwalifikacji wykonanych robót jest jednak przedwczesne gdyż sąd I instancji kontrolował tak zwane postępowanie "wpadkowe", a nie główne, merytoryczne. Z tych względów zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 3 pkt. 8 ustawy prawo budowlane poprzez "błędne ustalenie bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego, iż skarżący przeprowadzili przebudowę wjazdu podczas gdy dokonano remontu zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na działkę nr [...] w B., gmina K." jest także niezasadny. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo nałożyły na skarżących kasacyjnie jako inwestorów obowiązek dostarczenia oceny technicznej sporządzonej przez osobę lub osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, legitymujące się zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, dotyczącej stanu technicznego przebudowanego zjazdu z drogi gminnej stanowiącą działkę nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości B., gmina K. W sentencji postanowienia podano także, że ocena winna zawierać: ocenę stanu technicznego, odzwierciedlającą stan aktualny, wskazanie występujących nieprawidłowości wraz z podaniem przyczyn ich powstania, podanie zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania wraz ze sposobem ich przeprowadzenia, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z normami i przepisami Prawa budowlanego. Na tak postawione pytanie w okolicznościach tej sprawy należy odpowiedzieć twierdząco. Przypomnieć trzeba, iż art. 81c ust. 2 stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Skorzystanie z niniejszej normy prawnej musi wynikać nie z bliżej nieokreślonych samych wątpliwości organów, ale "uzasadnionych wątpliwości". Przedstawiony wyżej stan faktyczny zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego stanowi o ich istnieniu, tym bardziej, że mamy do czynienia z robotami budowlanymi w obrębie ogólnodostępnej drogi publicznej i istnieją wątpliwości co do stabilności nawierzchni, co może stanowić zagrożenie dla osób korzystających z drogi gminnej stanowiącej ul G. Jeżeli inspektorzy nadzoru budowlanego obu instancji sami uznali, że mają wątpliwości co do stanu zmodyfikowanej działaniami inwestora nawierzchni, do jej stabilności, technologii wykonania i bezpieczeństwa i nie są w stanie samodzielnie ocenić tych zagadnień, gdyż wymaga to szczegółowej analizy, wykonania odkrywek, a także podania przyczyn ewentualnych nieprawidłowości i wskazania sposobu ich eliminacji, konieczna jest wiedza specjalistyczna, znajomość odpowiednich technologii to nie można uznać, że sięganie po dowód z ekspertyzy jest nieuzasadnione gdyż pracownicy organu nadzoru budowlanego są w stanie samodzielnie dokonać kompleksowego wskazania szczegółowych rozwiązań oraz zakresu prac jakie w sprawie należy podjąć. Postanowienie wydane na podstawie wskazanego wyżej artykułu ma charakter jedynie dowodowy, zatem stanowi część innego toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym. Art. 81c ust. 2 nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej i ma on na celu jedynie uzupełnienie materiału dowodowego w danej sprawie. Tak jest w przedmiotowej sprawie. Tym samym niezasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Na koniec zauważyć już tylko należy, iż nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że w sprawie naruszono art. 10 § 1 k.p.a., bowiem przed wydaniem postanowienia dowodowego organ nie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydanym rozstrzygnięciem. Zgodnie z brzmieniem art. 10 § 1 kpa - organy administracji publicznej obowiązane są m.in. przed wydaniem decyzji umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten odnosi się jednak do decyzji bądź postanowienia kończącego postępowanie i załatwiającego sprawę administracyjną, nie można rozciągać go na kwestię wydania postanowienia dowodowego, które nie kończy postępowania w sprawie - a takim postanowieniem jest postanowienie wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Ponadto postępowanie kontrolno-wyjaśniające prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest jeszcze postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym opartym na prawie procesowym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.