IV SA/Wa 1752/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. J. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej jako k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania I.G. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] ustalającej na wniosek J.J. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejących oficyn wraz z rozbudową i nadbudową o nowy obiekt zamykający układ oficyn od strony północnej kamienicy [...] na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] m. W. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejących oficyn wraz z rozbudową i nadbudową o nowy obiekt zamykający układ oficyn od strony północnej kamienicy [...] na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] m. W. wskazując m.in., że przedmiotowe zamierzenie jest zgodne z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od ww. decyzji odwołanie wniosła I.G. - właścicielka lokalu w kamienicy zlokalizowanej na dz. ew. nr [...] w obrębie [...], sąsiadującej z dz. ew. nr [...] stanowiącą teren inwestycji. Zarzuciła, że dotyczy ona inwestycji na dz. ew. nr [...], podczas gdy w załączniku graficznym nr 1 do decyzji zaznaczono dz. ew. nr [...] i [...]. Ponadto podniosła naruszenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich poprzez pozbawienie dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do do ponownego rozpatrzenia wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowa inwestycja miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. Organ podał, że jedyny dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) prowadzi przez dz. ew. nr [...], która oddziela dz. ew. nr [...] od tej ulicy. Działka ew. nr [...] jest własnością m. W. , natomiast w aktach sprawy brak było umowy inwestora zawartej w sprawie ustalenia służebności drogowej lub wyroku sądu cywilnego ustalającego taką służebność. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] organ I instancji ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując, że wnioskodawca przedłożył na wezwanie organu aktualne odpisy z ksiąg wieczystych, z których wynika prawo własności lokali mieszkalnych w kamienicy przy ul. [...] (dz. nr [...]) i związane z nim prawo użytkowania wieczystego części terenu - dz. gruntu nr [...] z obrębu [...]. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r, poz. 2147 ze zm.), nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Od ww. decyzji ponownie złożyła odwołanie I. G., właścicielka lokalu mieszkalnego położonego w budynku przy ul. [...], usytuowanym na dz. ew. nr [...] w obrębie [...]. Podniosła, że okna jej lokalu wychodzą na stronę północną i północno - wschodnią bezpośrednio na dz. ew. nr [...]. Zarzuciła, że przedmiotowa nieruchomość (dz. ew. nr [...]) nie ma dostępu do drogi publicznej, ponieważ przejazd przez bramę w kamienicy [...] nie jest drogą wewnętrzną, a ponadto prawo właściciela lokali w dz. nr [...] nie oznacza, że dla inwestycji na dz. ew. nr [...] istnieje prawo do przechodu i przejazdu przez dz. nr [...]. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W tych okolicznościach, w wyniku rozpatrzenia odwołania strony, została wydana opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołująca się posiada przymiot strony w przedmiotowej sprawie, gdyż wykazała indywidualny interes prawny, niezależnie od Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] oraz stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowa inwestycja miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. Organ podał, że jedyny dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) prowadzi przez dz. ew. nr [...], która oddziela dz. ew. nr [...] od tej ulicy. Zauważył, że działka ew. nr [...] jest własnością m. W. , przy czym w aktach sprawy brak jest umowy inwestora z tym podmiotem zawartej w sprawie ustalenia służebności drogowej lub wyroku sądu cywilnego ustalającego taką służebność. Zdaniem organu okoliczność, że inwestor jest właścicielem trzech lokali w budynku przy ul. [...] usytuowanym na dz. ew. nr [...] nie oznacza, że działka nr [...] (teren inwestycji), ma dostęp do drogi publicznej. Organ stwierdził, że nadal nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący dostępu do drogi publicznej danej inwestycji. Ponadto dodał, że przejazd przez bramę oraz podwórko nie jest drogą wewnętrzną. W ocenie organu, należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu ewentualnego uzupełnienia ww. braku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. J., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa, tj.: - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż teren inwestycji, będącej przedmiotem wniosku J.J. złożonego dnia 31 maja 2016 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu ww. przepisów, - naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż odwołująca się I.G. jest stroną postępowania i przysługiwało jej prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania odwoławczego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, które skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017 r., uchylająca w całości decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] marca 2017 r., ustalającą na wniosek J.J. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejących oficyn wraz z rozbudową i nadbudową o nowy obiekt zamykający układ oficyn od strony północnej kamienicy [...] na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] m. W. oraz przekazująca sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. (po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a., jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, było zwiększenie w stosunku do stanu prawnego istniejącego dotychczas, skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, ograniczając takie działanie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: druk nr 2987, dostępny na stronach sejmowych w zakładce Prace Sejmu VI kadencji). Regułą winno być bowiem orzekanie merytoryczne w sprawie. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, obowiązująca w dniu wydania zaskarżonej decyzji opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie stanowi przesłanki wystarczającej. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi zatem o sytuację, gdy ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania wyłączona jest możliwość przeprowadzenia w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Gdyby bowiem organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do kluczowych kwestii warunkujących zgodne z prawem zastosowanie norm prawa materialnego, wówczas pozbawiłby stronę możliwość weryfikacji w toku instancji poprawności tych ustaleń (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 406/14, dostępny w CBOSA). Zdaniem Sądu, podzielić należy pogląd, że wprawdzie wykładnia literalna komentowanego przepisu może sugerować, że chodzi o naruszenie przez zaskarżoną decyzję jakichkolwiek przepisów postępowania, to jednak wykładnia zorientowana na cel powyższego przepisu nakazuje przyjąć, że naruszenie, o którym mowa, dotyczy przede wszystkim przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie innych przepisów, chyba że miały one wpływ na postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519, Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex). W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że brak było przesłanek do uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jak wynika z akt sprawy, działka nr ew. [...] oddziela teren inwestycji, tj. działkę nr ew. [...] od drogi publicznej ul. [...]. Na działce nr ew. [...] znajduje się przejście oraz przejazd bramowy łączące działkę nr ew. [...] z drogą publiczną - ul. [...]. Działka nr ew. [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a okoliczność ta nie jest kwestionowana w sprawie. Działka nr ew. [...] stanowi własność m.W. , jednakże działka ta została oddana w użytkowanie wieczyste do dnia [...] marca 2113 r. Dla przedmiotowej nieruchomości Sąd Rejonowy dla W. w W. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Okoliczność ta wynika z informacji z rejestru gruntów, znajdującej się w aktach sprawy. Współużytkownikami wieczystymi nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] są osoby fizyczne oraz osoby, którym przysługuje odrębna własność lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr ew. [...]. Wnioskodawcy J.J. przysługuje łącznie udział [...] części we współużytkowaniu wieczystym nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], jak również udział w częściach wspólnych budynku, jaki znajduje się na działce nr ew. [...]. Tym samym, skarżący posiada tytuł prawny do korzystania z działki nr ew. [...]. W odpowiedzi na wezwanie organu, wnioskodawca przedłożył aktualne odpisy z ksiąg wieczystych, z których wynika prawo własności lokali mieszkalnych w kamienicy przy ul. [...] (dz. nr [...]) i związane z nim prawo użytkowania wieczystego części terenu, tj. działki gruntu nr [...] z obrębu [...]. Ponadto, jak trafnie zauważył organ I instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r, poz. 2147 ze zm.), nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zauważyć należy, że w przypadku, gdy nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, właściciel gruntu nie może ustanowić służebności na tej nieruchomości. Czynności prawnych dotyczących nieruchomości może dokonywać użytkownik wieczysty. Służebności ustanawiane są w takich przypadkach na prawie użytkowania wieczystego. Umowy w tym przedmiocie zawierane są z użytkownikiem wieczystym, a nie z właścicielem nieruchomości. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy m.in. w uchwale z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt III CZP 31/16. W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy podniósł, że użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym na cudzej rzeczy, zbliżonym konstrukcyjnie w zakresie uprawnień wieczystego użytkownika do prawa własności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2196/12, skoro przesłanka dostępu do drogi publicznej na gruncie art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniona w przypadku, gdy inwestor wywiedzie ten dostęp z posiadania przez władającego nieruchomością ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności drogowej, to tym bardziej przesłanka ta jest spełniona, gdy władający nieruchomością legitymuje się własnością udziału w nieruchomości gruntowej zapewniającej pośredni dostęp do drogi publicznej. Należy zatem przyjąć, iż analogiczna sytuacja występuje także wówczas, gdy wnioskodawca posiada udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zapewniającej pośredni dostęp do drogi publicznej. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że inwestor J.J., właściciel działki nr ew. [...], będąc współużytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] posiada już umowę z jej właścicielem, tj. m.W. zapewniającą mu tytuł prawny do korzystania z działki nr ew. [...] na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na potrzeby ustalenia warunków zabudowy będących przedmiotem wniosku. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy wyda decyzję orzekającą co do istoty sprawy, biorąc pod uwagę przedstawione powyżej stanowisko Sądu. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz § 14 ust.1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.poz.1804 ze zm.).