I OZ 154/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. F. na postanowienie w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego zawarte w pkt II. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 738/17 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby postanawia: oddalić zażalenie. J. F., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie warunków pełnienia służby. W skardze pełnomocnik skarżącej zawarł wniosek na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a.") o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego poniesionych przez skarżącą wynoszących 2.460 zł według załączonej faktury VAT. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 738/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną przez J. F. decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. i zasądził na rzecz skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania Sąd I instancji wskazał, że o kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem oraz wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. Sąd wyjaśnił, że przy ustalaniu wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, za konieczne uznano skorzystanie z art. 206 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W sprawach ze stosunku służbowego wpis nie jest pobierany, ale oceniając nakład pracy pełnomocnika skarżącej Sąd I instancji wziął pod uwagę, że aktywność adwokata sprowadzała się w istocie do napisania obszernej skargi, która w swej treści zawierała powtarzające się te same wywody o charakterze ogólnym. Natomiast uwzględnienie skargi nastąpiło w znacznej mierze na skutek dostrzeżenia przez Sąd z urzędu naruszeń prawa, co umożliwia art. 134 § 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji, skoro nakład pracy pełnomocnika jedynie w niewielkim zakresie przyczynił się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, to uprawnione było miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika przez dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zawiłości sprawy i koniecznego nakładu pracy pełnomocnika na podstawie art. 206 P.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej wniósł zażalenie na postanowienie w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego zawarte w punkcie II. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2017 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił błędne ustalenie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, w którym zasadne jest miarkowanie wysokości kosztów postępowania należnych stronie skarżącej, w sytuacji gdy pisemne motywy orzeczenia nie uzasadniają istnienia takiego przypadku, a skarga została uwzględniona w całości i stronie należy się zwrot kosztów, jakie poniosła skarżąca w związku z dochodzeniem swoich praw przed sądem. Na podstawie art. 197 § 2 w zw. z art. 176 pkt 3 P.p.s.a. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania w kwocie wynikającej z załączonej faktury VAT. Pełnomocnik skarżącej wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że postępowanie przed WSA w Olsztynie toczyło się na skutek skargi wywiedzionej przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej. Skarga została uwzględniona w całości, a decyzja od której została wywiedziona została uchylona. Z uwagi na brak przedmiotu sporu i brak konieczności uiszczenia wpisu od skargi, nie jest możliwe oszacowanie w jakim procencie skarga ta została uwzględniona. WSA w Olsztynie wskazał, że zaskarżona decyzja naruszała także przepisy prawa materialnego, których obrazy pełnomocnik skarżącej nie zarzucił, to nie może umknąć uwadze, że każdy zarzut postawiony w skardze był zasadny i powinien skutkować uchyleniem decyzji, a fakt, że decyzja była z przyczyn formalnych błędna jest kwestią drugorzędną. Skarżąca zdecydowała się skorzystać z pomocy profesjonalnego pełnomocnika z uwagi na konieczność stosowania nie tylko znowelizowanych przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ale także całkowicie nowej ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Fakt napisania skargi i uczestniczenia w rozprawie nie oznacza, że były to jedyne czynności pełnomocnika w sprawie. Faktura załączona do skargi, która została w całości opłacona przez skarżącą opiewa na kwotę, która obejmuje również faktyczną i prawną analizę sprawy, która w świetle tak głębokiej nowelizacji wymagała od pełnomocnika znacznego nakładu czasu. Ponadto Sąd I instancji nie podjął próby precyzyjnego ustalenia przyczyn zastosowania art. 206 P.p.s.a. ograniczając się do kilku zdań wyjaśnienia. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Do takich przepisów szczególnych, modyfikujących powyższą zasadę, należą przepisy regulujące zwrot kosztów w razie uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Koszty podlegające zwrotowi w takim przypadku nie są nielimitowane, lecz ograniczają się do zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Definicję takich kosztów, w przypadku reprezentowania strony przez adwokata zawiera art. 205 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach, wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Zasady określania wynagrodzenia adwokata regulują przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm., dalej rozporządzenie). Określa ono w § 14 ust. 1 i 2 kwoty stawek minimalnych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś przepisy § 15 rozporządzenia regulują ustalanie wysokości opłat za czynności. Opłaty stanowiące podstawę zasądzenia kosztów zastępstwa i kosztów adwokackich ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych. Zgodnie z przepisami § 15 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to: 1) niezbędny nakład pracy adwokata, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu; 2) wartość przedmiotu sprawy; 3) wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie; 4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności. Konstrukcja przyjęta w § 15 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że wynagrodzenie adwokata za czynności przed sądem, podlegające zwrotowi od organu w przypadku uwzględnienia skargi, ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną tylko w uzasadnionych przypadkach, określonych w pkt 1-4 powołanego przepisu. Wysokość kosztów obciążających stronę z tytułu wynagrodzenia adwokata może zostać także wskazana we wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, co przewiduje przepis § 16 rozporządzenia. W braku takiego oświadczenia, opłatę ustala się w wysokości odpowiadającej stawce minimalnej, chyba że okoliczności określone w § 15 ust. 3 przemawiają za innym jej ustaleniem. Wskazanie na możliwość złożenia oświadczenia o wysokości obciążających stronę kosztów wynagrodzenia nie oznacza związania sądu wskazaną w oświadczeniu kwotą. Po pierwsze, ograniczenia dla jej górnej granicy wynikają z art. 205 § 1 P.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania zalicza się wynagrodzenie pełnomocnika, ale nie wyższe niż stawki opłat określone w rozporządzeniu, górną granicę stanowi zatem sześciokrotność stawki minimalnej. Objęta wnioskiem kwota wynagrodzenia w rozpoznawanym przypadku tej granicy nie przekracza. Kolejnym źródłem uprawnienia dla sądu do miarkowania wynagrodzenia jest przepis art. 206 P.p.s.a. Stosowanie tego przepisu ustawodawca pozostawił do uznania sądu i uzależnił od wykazania zaistnienia uzasadnionego przypadku. Ponadto w obecnie obowiązującym stanie prawnym możliwość uznania przez sąd, że zaistniał uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, nie jest już uzależniona od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Oznacza to, że pojęcie "uzasadnionych przypadków" nie jest już ściśle związane z częściowym uwzględnieniem skargi (art. 206 P.p.s.a. został zmieniony przez art. 1 pkt 60 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) zmieniającej ustawę z dniem 15 sierpnia 2015 r.). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że art. 206 P.p.s.a. wyraża zasadę miarkowania kosztów postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a sąd stosuje ten przepis z urzędu według własnej, swobodnej oceny okoliczności rozpatrywanej sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2015, s. 773 - 774). Uznaniowe stosowanie tego przepisu nie może oczywiście oznaczać dowolności, w związku z czym sąd ma w takim przypadku obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia o miarkowaniu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd orzekając o kosztach na podstawie art. 206 P.p.s.a. powinien nie tylko wyjaśnić dlaczego zdecydował się skorzystać z tej instytucji, ale również przedstawić sposób i powody przyjętej metody miarkowania kosztów podlegających zwrotowi. Wprawdzie treść art. 206 P.p.s.a. pozwala na stwierdzenie, iż intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej w przypadku uwzględnienia jej skargi, jednakże w razie miarkowania tych kosztów obowiązkiem sądu jest wskazanie przyczyn takiego rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II FZ 16/17, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, orzekając w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, Sąd I instancji uznał, że uzasadnieniem dla orzeczenia o kosztach na podstawie art. 206 P.p.s.a. jest ocena nakładu pracy pełnomocnika skarżącej i stopień skomplikowania sprawy. Jednocześnie Sąd przedstawił sposób, w jaki określił kwotę kosztów postępowania należną skarżącej (stawka minimalna pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem określona w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia oraz wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego złożenie pełnomocnictwa). Zdaniem NSA, ustawodawca określając wysokość stawek minimalnych za poszczególne czynności lub za udział w poszczególnych postępowaniach, dokonał precyzyjnego rozważenia i uwzględnienia wszelkich okoliczności charakterystycznych dla danego typu spraw. Tym samym w przyjętych stawkach minimalnych oddana została swoista wycena koniecznego nakładu pracy po stronie pełnomocnika związana ze specyfiką określonego rodzaju postępowań. Jednocześnie ustawodawca pozostawił jedynie możliwość uwzględnienia przez sąd orzekający pewnych nadzwyczajnych, szczególnych okoliczności, które pojawiając się w danej sprawie zwiększają diametralnie nakład pracy niezbędnej do prawidłowej realizacji obowiązków profesjonalnego pomocnika procesowego. Brak jest więc przesłanek do zasądzania wynagrodzenia wyższego od stawek minimalnych w sprawie, w której żadne ekstraordynaryjne okoliczności nie wystąpiły, a skala aktywności adwokata pozostawała na przeciętnym poziomie (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II AKz 643/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie Sądu I instancji w zakresie zwrotu kosztów postępowania odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał i uzasadnił, z jakiego powodu ograniczył w określonym zakresie zwrot poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania sądowego oraz przedstawił sposób wyliczenia zasądzonej kwoty. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 206 P.p.s.a., może stanowić ocena nakładu pracy profesjonalnego pełnomocnika i poziom trudności sprawy. Mimo wskazywanego faktu wydania zaskarżonej decyzji w nowym stanie prawnym, nie budzi wątpliwości, że decyzje wydawane w przedmiocie warunków służby podlegają kontroli instancyjnej i sądowej. Wskazywane w skardze wadliwości decyzji, związane z jej uzasadnieniem i udziałem strony w postępowaniu, należą do standardowych wad i takich naruszeń procedury administracyjnej, które w przypadku zawodowego pełnomocnika nie wymagają znacznego nakładu pracy dla ich dostrzeżenia i zakwalifikowania. Natomiast związane z nowym stanem prawnym problemy dotyczące przesłanek wydania decyzji określającej warunki służby, związane z regulacją prawa materialnego, zostały w skardze pominięte i dostrzeżone przez Sąd I instancji z urzędu. W tym stanie wniosek, że skarga mimo swej objętości, nie świadczy o nakładzie pracy i wysokim poziomie trudności sprawy, jest uprawniony. Sporządzenie obszernej skargi było niewątpliwie czasochłonne, ale ta okoliczność nie jest tożsama z wykazaniem koniecznego dużego nakładu pracy przy jej przygotowaniu. Mając na względzie przedstawione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 194 § 1 pkt 9 i art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.