I OW 223/17

Dnia 6 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Świętokrzyskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania E. B. i B. B. od decyzji Starosty Staszowskiego z dnia [...] marca 2017 r. odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji w sprawie przekwalifikowania gruntu rolnego na leśny postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2017 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania E. B. i B. B. od decyzji Starosty Staszowskiego z dnia [...] marca 2017 r. odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji w sprawie przekwalifikowania gruntu rolnego na leśny. W uzasadnieniu Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Starosty Staszowskiego z dnia [...] listopada 2012 r. dotycząca przekwalifikowania gruntu zalesionego na grunt leśny wydana na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.). Decyzja ta została wydana przez Starostę Staszowskiego jako organ samorządu terytorialnego realizujący zadania własne na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach, który nie określa tych zadań jako z zadań z zakresu administracji rządowej ani jako zadań należących do starosty, będącego organem administracji geodezyjnej i kartograficznej. Zaskarżona przez E. B. i B. B. decyzja Starosty Staszowskiego z dnia [...] marca 2017 r. odnosi się do zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Ponadto wskazano, że podstawą do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków są decyzje, o których mowa w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, wydawane przez organy administracji publicznej, inne niż organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków między innymi w zakresie zmiany sposobu użytkowania gruntów. Do takich decyzji należy zaliczyć decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., która rozstrzygając o przekwalifikowaniu z urzędu zalesionego gruntu w działce nr [...], położonej w miejscowości M., gm. Staszów, na grunt leśny, rozstrzyga tym samym o zmianie sposobu użytkowania gruntu rolnego na grunt leśny. Decyzja ta, a tym samym przepis art. 14 ust. 7 ustawy o lasach, na podstawie którego została wydana, stanowi samodzielną podstawę do przekwalifikowania gruntu zalesionego na grunt leśny. Natomiast inną kwestią jest aktualizacja ewidencji gruntów i budynków na podstawie decyzji. Podkreślono, że z przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246) wynika, że decyzja Starosty Staszowskiego z dnia [...] listopada 2012 r. stanowi samodzielną podstawę do przekwalifikowania gruntu zalesionego na grunt leśny, lecz aktualizacja ewidencji gruntów i budynków na podstawie tej decyzji wymaga dodatkowo wydania decyzji w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów przez starostę działającego jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej. Nie oznacza to jednak, że Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty działającego w oparciu o art. 14 ust. 7 ustawy o lasach. Reasumując wnioskodawca stwierdził, że Starosta Staszowski, jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w odniesieniu do gruntów oznaczonych jako działka nr [...], a Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od tej decyzji. Starosta Staszowski jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej nie jest natomiast właściwy do oceny udatności upraw leśnych oraz przekwalifikowania gruntu zalesionego na las i wydania decyzji w tej sprawie w oparciu o przepisy ustawy o lasach, a tym samym Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Staszowskiego z dnia [...] marca 2017 r. wydanej w trybie art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o wskazanie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania E. B. i B. B. od decyzji Starosty Staszowskiego z dnia [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 17 ust. 7 ustawy o lasach nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do przekwalifikowania z urzędu zalesionego gruntu na leśny, a podstawy takiej należy poszukiwać w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skoro organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w sprawie dotyczącej przekwalifikowania gruntu rolnego na użytek leśny jest Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, to również ten organ będzie właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Staszowskiego z dnia [...] marca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 §1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory, o których mowa w art. 4 wskazanej ustawy, czyli spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jako spór o właściwość określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim, co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Analogicznie przez spór kompetencyjny należy rozumieć rozbieżność oceny upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej zaistniałą pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia. Wyd. Lexis Nexis, W-wa 2005). Innymi słowy przez spór kompetencyjny, w rozumieniu wskazanego na wstępie art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, gdy z jednej strony organ samorządu terytorialnego, a z drugiej organ administracji rządowej uważają się za niewłaściwe w sprawie. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania jest wniosek Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy wnioskodawcą a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach a dotyczącym wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania E. i B. B. od decyzji Starosty Staszowskiego z dnia [...] marca 2017 r. wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji Starosty Staszowskiego z dnia [...] listopada 2012 r. wydanej na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w sprawie przekwalifikowania z urzędu gruntu rolnego na leśny. Stosownie do art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. tekst jedn. 2011 r. Nr 12, poz.59 ze zm.): "Starosta właściwy ze względu na położenie gruntu objętego zalesieniem dokonuje oceny udatności upraw w czwartym lub piątym roku od zalesienia gruntu rolnego oraz przekwalifikuje z urzędu grunt rolny na leśny, jeżeli zalesienia gruntu dokonano na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich." Zadanie to ustawa o lasach powierza staroście do realizacji jako zadanie własne. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni popiera stanowisko prawne i argumentację zawartą w uzasadnieniu wniosku Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zgodnie z którym starosta wydając decyzję na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach działa jako organ sprawujący nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach), a nie jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dodatkowo należy wskazać, że wydanie przez starostę decyzji na podstawie art. 14 ust. 7 o przekwalifikowaniu zalesionego gruntu na leśny musi być poprzedzone dokonaną przez starostę oceną udatności upraw leśnych. Kryteria oceny udatności upraw leśnych – w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. - określone były w załączniku nr 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszaru Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U Nr 49, poz.390 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U Nr 64, poz.427 ze zm.). Jest rzeczą bezsporną, że sama ocena udatności upraw leśnych, kryteria wg których dokonywana jest ta ocena jak również przepisy w których określone są te kryteria związane są z realizacją zadań dotyczących gospodarki leśnej, w tym z realizacją takiego zadania jak powiększanie zasobów leśnych w wyniku zalesienia gruntów (art. 14 ust. 1 ustawy o lasach). Mając powyższe na uwadze starosta, po uprzedniej ocenie udatności upraw leśnych, wydając na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach decyzję w sprawie przekwalifikowania z urzędu zalesionego gruntu na leśny, działa jako organ wykonujący zadania określone w ustawie o lasach, stąd też zgodnie z przepisami tej ustawy należy wskazać organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji. Stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy o lasach zadania starosty, o których mowa w art. 13 ust. 3 pkt 2, art. 16 ust. 1a, art. 22 ust. 2 i art. 38a ust. 2, są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Zatem ustawodawca określił, jakie zadania z wymienionych w ustawie o lasach są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Nie należy do tych zadań orzekanie starosty w sprawach przekwalifikowania gruntów na cele leśne. Ustawa o lasach nie wskazuje, poza starostą innego organu, a w szczególności nie wskazuje organu wyższego stopnia w sprawach przekwalifikowania gruntów w trybie art. 14 ust. 7 ustawy. Stosownie do art. 5 §1 pkt 6 k.p.a. pod pojęciem organów jednostek samorządu terytorialnego rozumie się organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Zgodnie z regułą ogólną wyrażoną w art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Oczywiście odrębnym zagadnieniem jest postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów prowadzone przez starostę na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U z 2012 r., poz. 1246) wydanym na podstawie delegacji zawartej w tej ustawie, w którym to postępowaniu starosta wykonuje zadania z zakresu ewidencji gruntów i budynków. Takie stanowisko prezentowane jest również przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II OW 174/14. W tym stanie rzeczy organem właściwym do rozpoznania odwołania E. i B. B. od decyzji starosty Staszowskiego z dnia [...] marca 2017 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 §1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 P.p.s.a. wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach.