III SA/Łd 1001/17

Dnia 6 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędzia NSA Janusz Furmanek, , Protokolant pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością we W. kwotę 156 (sto pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 61 a § 1, art. 157 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez "A sp. z o. o. z siedzibą we W. od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego w Ł. z dnia [...] o nr [...], orzekło o uchyleniu powyższego postanowienia w całości i w tym zakresie rozstrzygnęło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] o nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 26 marca 2013 r. skarżąca Spółka zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu, złożonego 27 lutego 2007 r. w ramach Działania 2.5 ZPORR lub wydania decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną żądania wskazano art. 156, art. 157 § 1 i § 2 i art. 158 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa). Skarżąca spółka złożyła w siedzibie ŁARR dwa wnioski o dofinansowanie projektu inwestycyjnego, pierwszy wniosek z dnia 26 lipca 2006 r., który został odrzucony z uwagi na niedotrzymanie terminu i drugi wniosek z dnia 25 lutego 2007 r. (złożony 27 lutego 2007 r.), który został odrzucony z uwagi na trudności z odczytem informacji zawartej na przesłanym nośniku elektronicznym. Gdy chodzi o ten drugi wniosek skarżąca twierdziła, że ŁARR nie wykazała, że informacje zawarte na nośnikach elektronicznych nie mogły zostać odczytane, nie można wykluczyć złej woli pracowników Agencji i nie jest zrozumiałe, dlaczego skarżąca nie otrzymał wezwania do korekty rzekomej usterki technicznej mimo wytycznych obligujących ŁARR do takiego kroku. Do wniosku z 26 marca 2013 r. spółka załączyła m. in. wyciąg z rejestru przedsiębiorców i pismo Urzędu Marszałkowskiego w Ł. - Departament Polityki Regionalnej z dnia 19 czerwca 2008 r. informujące, że ekspertyza nośnika CD załączonego do wniosku z dnia 27 lutego 2007 r. potwierdziła, że odzyskanie i otworzenie jednego pliku jest niemożliwe. Postanowieniem z dnia [...] r. SKO w Ł. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Departamentu Polityki Regionalnej z dnia [...] (dotyczącego wniosku o dofinansowanie z dnia 25 lutego 2007 r.). W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że w sprawie znalazł zastosowanie przepis art. 61a kpa, a co za tym idzie Kolegium zmuszone było odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z powodu braku przedmiotu tego wniosku - w obrocie prawnym nie istnieje bowiem decyzja, o nieważności której Kolegium mogłoby orzekać. Zaznaczono przy tym, że czynność organu tj. pismo Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego w Ł. z dnia [...] nie jest decyzją administracyjną, ponieważ nie spełnia nawet minimalnych elementów decyzji administracyjnej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z postanowieniem SKO w Ł. z dnia [...] sygn. [...] skarżąca Spółka wskazała, że Kolegium nie podjęło rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji ŁARR S.A. z dnia [...] - pismo [...], a nie pisma Departamentu Polityki Regionalnej z dnia [...] – [...]. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 a § 1, art. 157 § 1 i art. 144 kpa, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez skarżącą spółkę orzekło o uchyleniu powyższego postanowienia w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma ŁARR z dnia [...] Organ wskazał, że w sprawie należało uchylić zaskarżone postanowienie z dnia [...] w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Równocześnie Kolegium zwróciło uwagę na to, że skład orzekający w I instancji miał uzasadnione podstawy do przyjęcia, że intencją wnioskodawcy było stwierdzenie nieważności pisma z dnia [...], bowiem pismo to załączono do wniosku o stwierdzenie nieważności (też dotyczącego wniosku o dofinansowanie z dnia 27 lutego 2007 r.), a nie podano danych pozwalających na identyfikację pisma. Przechodząc do istoty sprawy Kolegium stanęło na stanowisku, że w sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ŁARR z dnia [...] - z uwagi na brak przedmiotu tego wniosku. W obrocie prawnym nie istnieje bowiem wskazana decyzja o nieważności której Kolegium mogłoby rozstrzygać. Czynność organu, tj. pismo z dnia [...] nie jest decyzją administracyjną z uwagi na to, że brak jej nawet minimalnych elementów decyzji administracyjnej. Brak funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej przesądza o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a tym samym czyni niedopuszczalnym wszczęcie postępowania w tym przedmiocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. W skardze z dnia 5 marca 2014 r. "A" sp. z o.o. we W. wniosła o uchylenie postanowienia z dnia [...] sygn. akt [...] oraz zobowiązanie SKO w Ł. do wydania decyzji w żądanym zakresie. Skarżąca Spółka wyjaśniła, że złożony przez nią wniosek o dofinansowanie w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego został odrzucony z uwagi na trudności z odczytem informacji zawartych na nośniku elektroniczny. Na wniosek skarżącego Urząd Marszałkowski w Ł. przeprowadził ekspertyzę płyty CD, stwierdzając brak możliwości odczytu informacji z płyty CD zawierającej tzw. wersję elektroniczną wniosku. Zdaniem Spółki ŁAAR nie wykazała, że informacje zawarte na nośnikach nie mogły zostać odczytane w dniu przybycia przesyłki zawierającej wniosek o dofinansowanie. Skarżąca Spółka wskazała, że nie otrzymała wezwania do korekty rzekomej usterki technicznej i dlatego decyzja ŁARR S.A. o odrzuceniu wniosku strony o dofinansowanie była nieuprawniona. W związku z powyższym Skarżąca złożyła 26 marca 2013 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ŁARR S.A. z dnia [...] Strona skarżąca podkreśliła, że pismo z dnia [...] jest decyzją administracyjną, bowiem zawiera rozstrzygnięcie, adresata decyzji, datę wydania decyzji oraz określenie organu wydającego decyzję. W tym zakresie Spółka powołała się na uchwałę NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. II GPS 3/06. Dlatego zaskarżone postanowienie SKO jest nieprawidłowe i powinno zostać uchylone. Strona skarżąca zarzuciła też, że SKO nie określiło podstawy prawnej wydanej decyzji tj. § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach ZPORR 2004- 2006 ( Dz. U. nr 257, poz. 2575 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sygn. III SA/Łd 320/14 oddalił skargę,. WSA wskazał, że w sprawie problem sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy pismo z dnia [...] informujące spółkę o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu z powodu niespełnienia wymogów rejestracyjnych - "Wersja elektroniczna uszkodzona, niezgodna z wersją papierową", stanowiło decyzję administracyjną i czy w sprawie tej istniał obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przypadku stwierdzenia, że wniosek nie spełnia wymagań formalnych – rejestracyjnych. Skarżąca stoi na stanowisku, że pismo z dnia [...] jest decyzją wydaną na podstawie art. 26 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.; dalej: ustawa o NPR) oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006. Sąd I instancji nie podzielił powyższego stanowiska z niżej wskazanych względów. Ustawa o NPR określa sposób przygotowania i realizacji Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006, w tym zasady koordynacji i współdziałania organów administracji rządowej, organów administracji samorządowej partnerów społecznych i gospodarczych, zasady współdziałania z instytucjami Wspólnot Europejskich oraz organizacjami międzynarodowymi, instrumenty finansowe, system instytucjonalny, system programowania, monitorowania, sprawozdawczości, oceny i kontroli ( art. 1 ustawy o NPR). W art. 2 ustawa zdefiniowała używane w niej określenia tj.: beneficjent, instytucja płatnicza, instytucja pośrednicząca, instytucja wdrażająca, instytucja zarządzająca /.../. Określenie "instytucja zarządzająca" (pkt 5) oznacza właściwego ministra odpowiedzialnego za przygotowanie i realizację programu operacyjnego albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności. określenie "instytucja pośrednicząca" – instytucję, do której instytucja zarządzająca deleguje część funkcji związanych z zarządzaniem, kontrolą i monitorowaniem programu operacyjnego albo strategii wykorzystania Funduszu Spójności, odnoszącą się do priorytetu operacyjnego, działania albo projektu (pkt 3). Określenie "instytucja wdrażająca" oznacza podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzającą (art. 2 pkt 4). WSA wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w Ł. podejmowała swoje czynności jako instytucja wdrażająca Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego, Priorytet II – Rozwój zasobów ludzkich, Działania 2.5 "Promocja przedsiębiorczości", na podstawie umowy zawartej w dniu 16 października 2006 r. z Województwem [...] (Beneficjentem końcowym). Umowa ta precyzowała warunki realizacji umowy z dnia 18 czerwca 2004 r. na pełnienie roli Instytucji Wdrażającej dla Działań 2.5 i 3.4 ZPORR (Informacja pokontrolna z kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniach 10-17 grudnia 2007 r.). Dalej, WSA wskazał, że - jak przewiduje art. 8 ust. 1 ustawy o NPR - w celu realizacji Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006, tworzy się 1/ sektorowe programy operacyjne; 2/ regionalne programy operacyjne; 3/ inne programy operacyjne; 4/ strategię wykorzystania Funduszu Spójności. Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o NPR działania objęte programami, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2, a więc regionalnymi programami operacyjnymi, mogą być realizowane przez instytucje wdrażające ustanawiane dla poszczególnych działań przez zarząd województwa, po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka składała wniosek o dofinansowanie projektu w ramach programu regionalnego. Jak stanowi art. 26 ust. 2 ustawy o NPR dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3, przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu. Natomiast dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2, przyznaje zgodnie z systemem realizacji danego programu instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca albo instytucja wdrażająca, o czym stanowi art. 26 ust. 3 ustawy o NPR. Dofinansowanie projektów w ramach regionalnych programów operacyjnych reguluje zatem art. 26 ust. 3, a nie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR. Powoływana przez skarżącego uchwała składu 7 sędziów NSA rozstrzygała tymczasem, że "Odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy. Sąd podkreślił, że moc wiążąca uchwały obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały i w granicach wyznaczonych wnioskiem. WSA stwierdził, że regulacje prawne nie przewidywały dla ŁARR roli instytucji wdrażającej, działającej w imieniu instytucji zarządzającej. W tym wypadku instytucja wdrażająca przyznając dofinansowanie działała we własnym imieniu na podstawie umowy. Brak wobec tego podstaw prawnych do uznania, że odrzucając wniosek Agencja powinna wydać decyzję administracyjną. Przeciwnie, ŁARR jest podmiotem prawa handlowego, posiada osobowość prawną. Nie działała w roli organu administracji i nie posiadała władczych kompetencji. Jej pismo o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie było czynnością techniczną i nie miało cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, na co jednoznacznie wskazywała też jego forma. Znaczenie tej czynności polega - według WSA - jedynie na zakomunikowaniu wnioskodawcy o wynikach oceny wniosku (w rozpoznawanej sprawie - oceny formalnej). Użycie w treści pisma sformułowania, że "decyzja jest ostateczna", także nie może przesądzać o potraktowaniu pisma jako decyzji administracyjnej, gdyż w tym wypadku określenie to zostało użyte w znaczeniu potocznym. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że nie było podstaw prawnych do wydania decyzji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie z [...]., a zatem pismo informujące o odrzuceniu tego wniosku - nie stanowiło decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 kpa. Poza tym - jak podkreślił WSA - ustawa o NPR nie zawierała regulacji co do stosowania przepisów kpa. WSA podkreślił, że w obowiązującej w dacie składania wniosku przez skarżącą ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658) w art. 37 stanowiła ona, że do postępowanie w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowo-administracyjnego. Mimo kolejnych zmian tego przepisu wyłączenie stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego pozostało aktualne. Z powyższych względów zasadnie zdaniem Sądu I instancji SKO w Ł. uznało, że skoro w obrocie prawnym nie istnieje decyzja, o nieważności której Kolegium mogłoby orzekać, zgodnie z art. 61a kpa, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma ŁARR z dnia [...] Za nieuzasadnione WSA uznał również stanowisko strony, że do postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 25 lutego 2007 r. miał zastosowanie § 7 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 10 listopada 2004 r. Rozporządzenie to zostało bowiem uchylone z dniem 9 grudnia 2006r., a więc przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, przez rozporządzenie wydane na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1074). Ponadto przepis ten odnosił się do wniosków o dofinansowanie projektu złożonych przed 10 listopada 2004 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "A" Spółka z o. o., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła: 1. Niewłaściwe zastosowania art. 26 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy o NPR w zw. z art. 6, 104 i 107 kpa poprzez uznanie, że decyzja instytucji wdrażającej (która może być podmiotem prywatnym działającym na podstawie umowy) o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie nie jest decyzją administracyjną, 2. Niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 ppsa w zw. z art. 156, art. 61 § 1 i art. 1 pkt 2 kpa na skutek uznania, że nie jest możliwym wyeliminowanie z obiegu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa, wymienionej na wstępie decyzji ŁARR w Ł. działającej na zlecenie Województwa [...], 3. Brak zastosowania § 1 oraz zał. dotyczącego Działania 2.5 ZPORR z rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 166, poz. 1745) oraz § 1 i zał. dotyczącego Działania 2.5 ZPORR z rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U Nr 200, poz. 2051 ze zm.) poprzez brak jednoznacznego ustalenia, że wniosek o dofinansowanie byt składany w ramach programu operacyjnego (Działanie 2.5 - Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego) realizowanego pod rządami ustawy NPR a nie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. 4. Naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa polegające na braku dokładnego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy, w którym kluczowym było stwierdzenie, że ŁARR nie dostosowała się do własnych wytycznych, w których ustalono, że "w przypadku gdy wersja elektroniczna jest uszkodzona, Ostateczny Odbiorca (Beneficjent) powinien nadesłać wersję elektroniczną w terminie wskazanym przez Beneficjenta Końcowego" i nie wezwała skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez nadesłanie nieuszkodzonego nośnika elektronicznego zawierającego wniosek o dofinansowanie projektu, następnie stwierdzenie, że z treści wytycznych wynika, że podstawą prawną dla Działania 2.5 - Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego była ustawa o NPR oraz stwierdzenie, że ŁARR działała wskutek porozumienia z Województwem [...] zlecającym przeprowadzenie m. in. oceny formalnej wniosków o dofinansowanie składanych w ramach działania 2.5 ZPORR, Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zobowiązanie SKO w Ł. do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - pisma ŁARR z dnia [...] o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu ze źródeł unijnych, a także o zasądzenie kosztów sądowych. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2017 r. sygn. II GSK 2926/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że w rozpatrywanym przypadku sporne pismo pochodzące od ŁARR, działającej w imieniu instytucji wdrażającej, rozstrzygając o odrzuceniu wniosku z powodu uchybień formalnych, w istocie decyduje o uprawnieniu wnioskodawcy do dofinansowania, zamykając mu drogę do uzyskania tego dofinansowania. Nie jest to więc jedynie informacja o jakimkolwiek rozstrzygnięciu lecz rozstrzygnięcie organu. ŁARR, działając w imieniu instytucji wdrażającej nie jest podmiotem "prywatnym" lecz organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Owa "informacja", właściwie zaś odrzucenie wniosku o dofinansowanie, rozstrzygając o uprawnieniu strony ma zatem cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym. Takie właśnie stanowisko co do charakteru prawnego odrzucenia wniosku o dofinansowanie w analogicznym stanie prawnym zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 206/07. NSA podkreślił, że należy mieć na względzie, że odrzucone wnioski nie są przedstawiane Instytucji Zarządzającej celem rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju o odmowie przyznania dofinansowania. Fakt zatem, że w świetle obowiązujących regulacji dokonywanie oceny formalnej powierzono innym organom niż Instytucja Zarządzająca nie może prowadzić do wniosku, że odrzucenie wniosku – niewątpliwie skutkujące pozbawieniem wnioskodawcy możliwości otrzymania dofinansowania – nie ma cech władczego negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dofinansowania. NSA uznał, że w tym stanie rzeczy odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności informacji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu – z uwagi na fakt, że nie ma ona charakteru decyzji administracyjnej – nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie i w granicach zakreślonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając skargę "A" sp. z o.o. z siedzibą we W. Sąd uznał, że jest ona zasadna. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 2926/12, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. III SA/Łd 320/14. Wobec tego zastosowanie znajduje w sprawie art. 190 p.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wykładnia prawna, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia (chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny), a także organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie wykładnią ma szeroki zasięg, gdyż obejmuje również strony postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa (por. H.Knysiak-Molczyk - Skarga kasacyjna str. 301). Oznacza to, że Sąd rozpoznając obecnie sprawę ze skargi "A" sp. z o.o. z siedzibą we W., nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2017 r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć. Taki stan rzeczy pociąga za sobą konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu, organ niewłaściwe zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności informacji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu. W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy pismo [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] - informujące skarżącą spółkę o odrzuceniu jej wniosku o dofinansowanie projektu - jest lub nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a. Ostateczne przesądzenie tej kwestii będzie bowiem implikowało ocenę zaskarżonego wyroku, jako że Sąd I instancji podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., że informacja zawarta w tym piśmie nie jest decyzją administracyjną, w konsekwencji, oddalając skargę na postanowienie tego organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyjaśnić trzeba, że ustawa o NPR określa sposób przygotowania i realizacji Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006, w tym zasady koordynacji i współdziałania organów administracji rządowej, organów administracji samorządowej partnerów społecznych i gospodarczych, zasady współdziałania z instytucjami Wspólnot Europejskich oraz organizacjami międzynarodowymi, instrumenty finansowe, system instytucjonalny, system programowania, monitorowania, sprawozdawczości, oceny i kontroli ( art. 1 ustawy o NPR). W art. 2 ustawa zdefiniowała używane w niej określenia m. in. "instytucja wdrażająca". Zgodnie z definicją ustawową oznacza ona podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzającą (art. 2 pkt 4). W przypadku Działania 2.5 (Promocja przedsiębiorczości) Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR) Instytucją Zarządzającą był Minister Gospodarki i Pracy a Instytucją Wdrażającą Samorząd Województwa. Jak wynika z akt [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w Ł. podejmowała swoje czynności jako Instytucja Wdrażająca dla Działania 2.5 ZPORR na podstawie umowy NR 2/2004/PR z dnia 18 czerwca 2004 r. podpisanej z Województwem [...](Beneficjentem Końcowym). Umową tą powierzono Prezesowi ŁARR S.A. kompetencje Upoważnionego przedstawiciela Beneficjenta Końcowego uprawniające do prowadzenia negocjacji i podpisywania umów z Projektodawcami. Ponadto dla potrzeb realizacji działań ŁARR S.A. zobowiązała się realizować zadanie przeprowadzanie oceny formalnej wniosków. W wyroku z dnia 21 lipca 2017 r. NSA podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia charakteru prawnego postępowania, dotyczącego załatwiania wniosków o dofinansowanie ze środków objętych ustawą o NPR oraz charakteru czynności i aktów podejmowanych i wydawanych w tych sprawach, budziła poważne wątpliwości, prowadzące do rozbieżności w orzecznictwie, przede wszystkim na tle art. 26 ustawy o NPR. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny - w powołanej w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06 - stwierdził, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o NPR, następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 59). Przywołana uchwała dotyczyła innego stanu prawnego niż ten, który ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Niemniej jednak niektóre wypowiedzi składu powiększonego Sądu, zawarte w uzasadnieniu tej uchwały można odnieść do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. W tej uchwale NSA uznał za niezbędne dla przypisania określonemu podmiotowi kompetencji do władczego, jednostronnego załatwienia sprawy o charakterze administracyjnym wskazanie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, z którego takie kompetencje można wyprowadzić, dodając, że w obowiązującym ustawodawstwie tego rodzaju kompetencje są formułowane również w sposób "czasownikowy" np. za pomocą zwrotów: "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę". Kierując się treścią art. 26 ustawy o NPR skład siedmiu sędziów przyjął, że postępowanie w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych miało dwa wyraźnie wyodrębnione etapy, unormowane osobno: - pierwszy etap kończący się wydaniem na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego, mającego charakter decyzji administracyjnej oraz w razie pozytywnej decyzji o przyznaniu dofinansowania, - drugi etap na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, w którym następuje zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu. Zdaniem składu siedmiu sędziów NSA, Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - instytucję publiczną, należy traktować jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym wówczas, gdy jest powołana z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W świetle art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie przedstawionej złożonej procedury, polegające np. na odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych (są decyzjami administracyjnymi). Dla potrzeb obecnie rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że art. 26 ust. 3 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, w brzmieniu obowiązującym w dacie składnia wniosku o dofinansowanie stanowił, że dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 (tj. regionalnych programów operacyjnych), przyznaje zgodnie z systemem realizacji danego programu instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca albo instytucja wdrażająca. W rozpatrywanym przypadku sporne pismo pochodzące od ŁARR, działającej w imieniu instytucji wdrażającej, rozstrzygając o odrzuceniu wniosku z powodu uchybień formalnych, w istocie decyduje o uprawnieniu wnioskodawcy do dofinansowania, zamykając mu drogę do uzyskania tego dofinansowania. Nie jest to więc jedynie informacja o jakimkolwiek rozstrzygnięciu lecz rozstrzygnięcie organu. ŁARR, działając w imieniu instytucji wdrażającej nie jest podmiotem "prywatnym" lecz organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Owa "informacja", właściwie zaś odrzucenie wniosku o dofinansowanie, rozstrzygając o uprawnieniu strony ma zatem cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym. Takie właśnie stanowisko co do charakteru prawnego odrzucenia wniosku o dofinansowanie w analogicznym stanie prawnym zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 206/07. Podkreślić trzeba, że odrzucone wnioski nie są przedstawiane Instytucji Zarządzającej celem rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju o odmowie przyznania dofinansowania. Fakt zatem, że w świetle obowiązujących regulacji dokonywanie oceny formalnej powierzono innym organom niż Instytucja Zarządzająca nie może prowadzić do wniosku, że odrzucenie wniosku – niewątpliwie skutkujące pozbawieniem wnioskodawcy możliwości otrzymania dofinansowania – nie ma cech władczego negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dofinansowania. W tym stanie rzeczy odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności informacji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu – z uwagi na fakt, że nie ma ona charakteru decyzji administracyjnej – nie znajduje oparcia w przepisach. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oraz okoliczność, że odrzucenie wniosku ma niewątpliwie cechy władczego rozstrzygnięcia, skutkującego nieprzyznaniem stronie wnioskowanego dofinansowania. Podkreślić przy tym trzeba, że obecnie wytyczne Sądu dotyczą jedynie rozpoznawanej sprawy tj. sprawy w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności informacji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu. Z tych względów Sąd nie może uwzględnić sformułowanego w skardze żądania skarżącego i zobowiązać SKO w Łodzi do wydania decyzji w żądanym zakresie. Sąd związany jest bowiem treścią art. 134 p.p.s.a. zgodnie z którym, sad rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Dodatkowo, przy ponownym badaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy" o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. podlegają niejako zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną NSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc sąd administracyjny pierwszej instancji, ponownie badając sprawę nie może stosować postanowień art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a.(por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn.akt II GSK 2427/14, z dnia 20 września 2006. sygn.akt II OSK 1117/05 dostępne na www.nsa.gov.pl.). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 190 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyły się wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz koszt przejazdu na rozprawę i powrotu pociągiem relacji W.- C. – Ł.- F. w wysokości 56 zł (w dwie strony). a.l.