II SA/Lu 819/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., znak: [...] Decyzją z dnia 22 czerwca 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.; dalej także: u.ś.r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. z dnia 10 maja 2017 r., znak: [...], o odmowie przyznania M. J. (dalej: skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem E. P., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów, opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że nie da się ustalić momentu powstania niepełnosprawności osoby dorosłej, która pozostaje pod jego opieka oraz czy wnioskodawczym zrezygnowała z zatrudnienia w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wskazało, że jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, orzekł o niezgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jednakże – z uwagi na wskazania zawarte w pkt. VIII uzasadnienia powyższego wyroku – omawiany zapis pozostaje nadal w obrocie prawnym. To oznacza, że organy, mając na względzie zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), obowiązane były zastosować ten przepis i w konsekwencji odmówić skarżącej opisanego wyżej świadczenia, albowiem nie budzi wątpliwości, że niepełnosprawność ojca skarżącej nie powstała w okresach, o jakich mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w toku postępowania, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasad postępowania wyrażonych w tych przypisach oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b i art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (OTK-A 2014, z. 9, poz. 104) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał, że stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. prowadzi "do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Jeżeli zatem matka lub ojciec rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki np. nad niepełnosprawnym synem lub córką w wieku 30 lat, a jego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia, a więc np. w wieku 17 lat, nabędzie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W podobnej sytuacji, dotyczącej takich samych opiekunów oraz ich dorosłego syna lub córki, którego niepełnosprawność powstała np. w wieku 19 lat (w wypadku nauki w szkole lub w szkole wyższej, np. w wieku 26 lat), świadczenie pielęgnacyjne nie będzie w ogóle przysługiwało. Opiekunowie mogą w tej sytuacji ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy, pod warunkiem że nie przekroczą limitu dochodu, o którym mowa w art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wsparcie finansowe udzielone w tym wypadku stanowić będzie jedynie część kwoty, którą można uzyskać w ramach świadczenia pielęgnacyjnego". To oznacza, jak podkreślił Trybunał, że w tym przypadku "dochodzi [...] do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej, kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych". Jednocześnie jednak Trybunał zwrócił uwagę, że "ustawodawca może przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Takie rozstrzygnięcie powinno być jednak konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie może dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. W tym kontekście istotne znaczenie ma również to, że na obecnym etapie rozwoju ekonomicznego coraz większe znaczenie będą miały nie tylko dochody konkretnej rodziny, w tym pochodzące z pracy nakładczej, ale wszystkie pozostałe źródła przysporzeń majątkowych określające faktyczną sytuację materialną beneficjentów świadczeń (por. cz. III, pkt 6.3 uzasadnienia). Pomijając zatem konstytucyjne uzasadnienie szczególnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci, ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, którego wiek nie pozwala na zaliczenie go do tej kategorii podmiotów. Trybunał Konstytucyjny podkreśla przy tym, że istotnym kryterium przyznania świadczeń powinna być w każdym wypadku ocena faktycznej sytuacji finansowej ich potencjalnych beneficjentów". Mając powyższe na względzie, Trybunał uznał za zasadne, by stwierdzić, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie «prawa» do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". W rozstrzyganej sprawie przedmiotem sporu była kwestia dotycząca sposobu uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Zdaniem skarżącej, stwierdzenie niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji ma ten skutek, że nie ma znaczenia kiedy powstała niepełnosprawność jej ojca. W ocenie organów, skarżąca nie miała prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zgodnie z cytowanym wyżej stanowiskiem Trybunału omawiany zapis pozostaje nadal w obrocie prawnym. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje obecnie stanowisko, że na skutek powołanego wyroku Trybunału, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16). Podnosi się przy tym, że nie jest także prawnie istotne powoływanie się na przywołany wyżej fragment uzasadnienia wyroku Trybunału dotyczący skutków wejścia w życie tego wyroku. Sądy wskazują, że stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Należy przy tym wskazać, co jest niekwestionowane, że powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został dotychczas znowelizowany ani uchylony. Dlatego też, bezczynność ustawodawcy niewykonującego zaleceń Trybunału zawartych w tym wyroku wywołała skutek w postaci braku ochrony jednostek, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu. W tej sytuacji, jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest jednak dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16, z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1600/16). Z powyższego wynika, że niezmienienie przez ustawodawcę treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, poprzez przywrócenie równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad dzieckiem, czy nad rodzicem – ustawodawca nie podjął bowiem i w tym zakresie żadnych działań. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym wyroku. Ponadto, mając na uwadze brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r., organy uwzględnią to, że w przypadku zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej nie można mówić o "podejmowaniu zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej", a tym samym nie można stwierdzić w takiej sytuacji niespełnienia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł, jak w sentencji.