III SAB/Wr 33/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , Protokolant sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi O. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący O. B. – obywatel U. - wywiódł skargę na bezczynność Wojewody D., wyrażającą się w pozostawieniu wniosku skarżącego z dnia [...] 2016 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez rozpoznania. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda D. pismem z dnia [...] 2016 r. wezwał skarżącego w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) w związku z art. 106 ust. 1 a i ust. 1 b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 z późn. zm.) do uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania braku formalnego wniosku, tj. podpisanego przez podmiot powierzający skarżącemu wykonywanie pracy (przez osobę prawnie umocowaną do podpisywania dokumentów - w imieniu "A" sp. z o.o.) załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który dołącza się w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z pełnym podpisem podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2015 r.). Przedmiotowe wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] 2016 r. Siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku upłynął w dniu [...] 2016 r. W dniu [...] 2017 r. przedmiotowy załącznik nr 1 został dołączony do akt sprawy przez pełnomocnika skarżącego. Jednakże pismem z dnia [...] 2016 r. Nr [...] Wojewoda D. pozostawił bez rozpoznania wniosek w związku z nieuzupełnieniem braku formalnego przedmiotowego wniosku w wyznaczonym dla tej czynności terminie, określonym w art. 64 § 2 K.p.a. W tej sytuacji, w dniu [...] 2016 r. pełnomocnik skarżącego złożyła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Wojewodę w terminie określonym w art. 35 § 2 K.p.a., wskazując między innymi, iż dokumentacja wymagana przez organ pierwszej instancji została uzupełniona i to jeszcze przed podjęciem jakiejkolwiek czynności w zakresie merytorycznego rozpoznania wniosku. Rozpoznając zażalenie Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców w postanowieniu wydanym w dniu [...] 2017 r. uznał, że Wojewoda D. zgodnie z obowiązującym prawem pozostawił wniosek strony bez rozpoznania, ponieważ przyjęcie, że braki co do wymagań formalnych nie zostały usunięte w wyznaczonym dla tej czynności terminie powoduje pozostawienie żądania bez rozpoznania. Organ pouczył także skarżącego, że wydane postanowienie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji i niezaskarżalne, a skarżącemu przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu pierwszej instancji. W skardze na bezczynność Wojewody D. skarżący zarzucił temu organowi błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że w razie uzupełnienia dokumentów po zakreślonym w wezwaniu terminie należy pozostawić wniosek bez rozpoznania, co w konsekwencji stanowi o bezczynności tego organu. Wskazując na powyższy zarzut na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o: a) zobowiązanie Wojewody D. do wydania w określonym terminie aktu - decyzji o pozwoleniu na pobyt czasowy i pracę; b) zobowiązanie Wojewody D. do stwierdzenia uprawnienia skarżącego do przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i świadczenia pracy na rzecz "A" sp. z o.o.; c) stwierdzenie, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności. Na rozprawie uzupełniono żądania skargi dodatkowo o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym z tytułu kosztów zastępstwa procesowego. Na poparcie skargi między innymi skarżący podał, że [...] 2016 r. wymagany przez organ dokument został przedłożony, a także przedstawiono pełnomocnictwo udzielone przez pracodawcę, odpis z Krajowego Rejestru Sądowego potwierdzający umocowanie osób podpisujących pełnomocnictwo do reprezentowania pracodawcy, dowód uiszczenia opłaty od pełnomocnictw udzielonych przez obie strony, właściwą informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi obejmującą obywateli polskich i cudzoziemców. Dokumenty złożono po terminie, jednakże przed wypowiedzeniem się przez organ na ten temat. Zdaniem skarżącego, organ poprzez błędną wykładnię niewłaściwie zastosował przepis art. 64 § 2 K.p.a. w zakresie przesłanki koniecznej do zastosowania sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania. Braki formalne wniosku zostały bowiem uzupełnione i aczkolwiek nastąpiło to z sześciodniowym opóźnieniem, jednakże zanim jeszcze organ podjął jakiekolwiek czynności w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. Dopiero [...] .2016 r. postanowiono pozostawić wniosek bez rozpoznania, pismo zaś doręczono ponad miesiąc później. W związku z tym, w momencie sporządzania pisma zawiadamiającego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania braki były uzupełnione. Z treści art. 64 § 2 K.p.a. zaś wynika, że sankcja pozostawienia podania bez rozpoznania grozi jedynie w przypadku nieuzupełnienia braków w ogóle, a nie przekroczenia zakreślonego terminu. Skarżący podniósł również, że jako cudzoziemiec miał trudności z zachowaniem terminu. Wojewoda D. samemu pozostając w zwłoce, powinien wyznaczyć na usunięcie braków dłuższy termin, dobrze wiedząc o szczególnym skomplikowaniu sprawy. Tymczasem organ w ogóle nie wziął tego pod uwagę, wyznaczając automatycznie siedmiodniowy termin na uzupełnienie braków formalnych. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Generalnie podtrzymał dotychczasową argumentację podnosząc między innymi, że w aktualnym brzmieniu art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1257) ustawodawca dostrzegł potrzebę dania stronie możliwości uzupełnienia braków w terminie dłuższym niż dotychczasowe 7 dni, lecz w dacie orzekania brak było podstawy prawnej do wyznaczenia terminu na dłuższy niż 7 dni. Artykuł 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) nakazuje bowiem stosować Kodeks postępowania administracyjnego w dotychczasowym brzmieniu do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed 1 czerwca 2017 r. Strona mogła zatem jedynie wnioskować o przywrócenie terminu, wskazując brak winy w uchybieniu terminowi zgodnie z art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże wniosku takiego nie złożyła. Po przekazaniu akt sprawy zgodnie z właściwością do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców [...] 2016 r. skarżący poinformował Wojewodę D., iż rozwiązał umowę z firmą "A" Sp. z o. o., natomiast dnia [...] 2016 r. przedłożył dokumenty świadczące o nawiązaniu stosunku pracy z nowym pracodawcą – "R. W. - SKLEP ŻABKA, ul. K. [...]/[...],[...]-[...] W.". Wojewoda D. oczekiwał na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, które miało przesądzić o ewentualnym dalszym procedowaniu wniosku. Po uznaniu zażalenia Strony za nieuzasadnione postanowieniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] 2017 r., Wojewoda D. nie kontynuował procedowania wniosku na podstawie dokumentów zmieniających podmiot powierzający pracę cudzoziemcowi przedłożonych po dacie przekazania akt sprawy do organu drugiej instancji, tj. po dniu 22 września 2016 r. Dokumenty przedłożone przez stronę w dniu [...] 2016 r. ze względów formalnych nie zostały potraktowane przez Wojewodę jako modyfikacja wniosku, a uzupełnienie akt niniejszej sprawy. Nawet jeśliby uznać fakt złożenia tychże dokumentów za modyfikację wniosku, to wniosek i tak pozostawiony był bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (uchwała składu siedmiu 7 sędziów NSA z 3.09.2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). Przepis art. 64 § 2 K.p.a. w stanie prawnym sprawy miał brzmienie następujące: "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Istotą niniejszej sprawy jest przesądzenie, czy organ prawidłowo postąpił (a zatem nie był w stanie bezczynności) pozostawiając wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez rozpoznania, wskutek przyjęcia na gruncie art. 64 § 2 K.p.a., że nie tylko nieusunięcie braków formalnych podania w ogóle, lecz także uzupełnienie tych braków po upływie wyznaczonego, siedmiodniowego terminu, skutkuje brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania podania. W tej materii Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem 7 dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.03.2011 r., sygn. akt II GSK 337/10, z 22.02.2012 r., sygn. akt II GSK 3/11, a nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26.08.2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 51/08 z aprobującą glosą Wojciecha Tarasa, OSP 2011, nr 3, poz. 26). W przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 K.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 21/17). Inaczej ujmując – brzmienie komentowanego przepisu skłania do konkluzji, że usunięcie przez stronę braku formalnego podania po upływie wyznaczonego w tym celu terminu a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 in fine, w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Konsekwentnie uznać należy, że organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 K.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że żądane przez organ dokumenty, czemu organ nie przeczy, skarżący przedłożył wprawdzie z uchybieniem terminu, lecz jeszcze przed formalnym pozostawieniem wniosku skarżącego bez rozpatrzenia, czyli przed wydaniem w dniu 3 sierpnia 2016 r. pisemnego powiadomienia w tej sprawie wystosowanego do strony skarżącej. Tym samym niewątpliwie Wojewoda pozostaje w bezczynności skoro w stanie faktycznym sprawy winien był dalej procedować przystępując do czynności rozpoznawczych żądania wniosku celem merytorycznego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Analizując całokształt okoliczności sprawy Sąd nie stwierdził by bezczynność Wojewody miała charakter rażący, albowiem wynikała ona wyłącznie z błędnego przekonania co do wykładni przepisu art. 64 § 2 K.p.a. zaś organ nie był zbyt opieszały z podjęciem czynności powiadomienia skarżącego względem daty upływu terminu do uzupełnienia braków podania. Z tego względu Sąd na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd oddalił (pkt III sentencji wyroku) dalej idącą skargę – w przedmiocie zobowiązania organu do stwierdzenia uprawnienia skarżącego do przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i świadczenia pracy, gdyż wymaga to postępowania wyjaśniająco-dowodowego. O kosztach rozstrzygnięto zaś stosownie do treści art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Prowadząc dalsze postępowanie organ uwzględni, że skarżący dokonał modyfikacji wniosku z uwagi na zmianę pracodawcy.