IV SA/Po 846/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.) oraz art. 156 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wójt Gminy T. na wniosek Spólki A określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie hali usługowo-magazynowej z budynkiem socjalno-biurowym wraz z infrastrukturą techniczną i obiektami towarzyszącymi, projektowanymi do realizacji na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...] czerwca 2015 r. H. W. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia, gdyż Wójt Gminy T. nie dopuścił ją do udziału na prawach strony w tym postępowaniu, chociaż skarżąca jest właścicielką działek nr [...] i [...]. Następnie w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. H. W. dodatkowo wskazała, że uchwała nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. (po południowej stronie drogi krajowej nr [...]) została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Pa 844/13, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1737/14. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło następnie art. 156 k.p.a., wskazując, że sprawa pominięcia skarżącej w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. została ostatecznie załatwiona w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania. W dniu [...] września 2015 r. H. W. złożyła bowiem wniosek o zainicjowanie tego trybu nadzwyczajnego, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy T. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. z uwagi na przekroczenie terminu z art. 148 k.p.a. Odnosząc się natomiast do kwestii wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] marca 2000 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że okoliczność ta nie została powiązana przez skarżącą z żadną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Badając samodzielnie decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., organ administracji publicznej nie znalazł również żadnych podstaw do stwierdzenia jej nieważności, w tym w szczególności nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało obszernej interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa", wskazując w konkluzji, że zarzuty skarżącej nie dotyczą uchybienia normom prawa materialnego. Tylko takie wady co do zasady mogą natomiast stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Wyeliminowanie uchwały z dnia [...] marca 2000 r. z obrotu prawnego pozostaje ponadto bez związku z rozpatrywanym rozstrzygnięciem. Brak planu miejscowego nie stanowi bowiem przeszkody do wydania decyzji środowiskowej. Przeciwnie, obowiązywanie planu miejscowego stanowi ograniczenie dla wspomnianej decyzji, gdyż przepisu aktu prawa miejscowego powinny być uwzględnione przy ustalaniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji. Wniosek o ponowne rozpoznanie wniosła H. W., nie uzasadniając środka zaskarżenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 i art. 2 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. utrzymało w całości w mocy decyzję z dnia [...] maja 2017 r., powtarzając swoje wcześniejsze argumenty. Skargę na powyższą decyzję złożyła H. W., nie przedstawiając żadnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Tym samym ustawodawca statuuje w powołanym przepisie zasadę trwałości decyzji ostatecznych, których wzruszenie może nastąpić tylko w jednym z trybów szczególnych. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w podaniu z dnia [...] czerwca 2015 r. H. W. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką działek nr [...] i [...], bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji, której dotyczy kwestionowane rozstrzygnięcie. Wójt Gminy T. nie dopuścił jednak H. W. do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. W piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżąca poparła wniosek o stwierdzenie nieważności z dnia [...] czerwca 2015 r., powołując się na wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] marca 2000 r. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że H. W. poprzestał jedynie na ogólnikowym żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Nie wskazała ona natomiast żadnej podstawy wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a. Wzruszenie aktu administracyjnego z dnia [...] listopada 2013 r. stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Tym samym należy wykluczyć interpretację rozszerzającą art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wykładnię prowadzącą do uzupełnienia zawartego w tym przepisie katalogu kwalifikowanych wad decyzji administracyjnej. Nadmiernie zwięzłe sformułowanie wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. i [...] czerwca 2015 r. nie mogło zatem skutkować wyeliminowaniem decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. z obrotu prawnego. W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie przystąpiło samodzielnie do zbadania, czy kwestionowane przez skarżącą rozstrzygnięcie jest obarczone wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Należy przy tym od razu zgodzić ze stanowiskiem organu administracji publicznej, w świetle którego nieprawidłowości opisane w art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 k.p.a. nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie. Przepisy o właściwości nie zostały bowiem naruszone. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala również stwierdzić, by rozstrzygnięcie to dotyczyło sprawy już poprzednio załatwionej inną decyzją ostateczną albo załatwionej milcząco. Zebrane dokumenty nie wskazują, by decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały bądź też jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą. Sąd nie dopatrzył się również wady powodującej nieważność tego aktu administracyjnego z mocy prawa. Słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że ewentualną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. mógłby być art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka braku podstawy prawnej dotyczy przypadku, gdy organ administracji publicznej skonkretyzuje prawa lub obowiązki podmiotu, mimo że prawodawca nie ustanowił normy prawnej pozwalającej na takie działanie. Przesłanka rażącego naruszenia prawa odnosi się natomiast do przypadku, gdy organ administracji publicznej oczywiście błędnie zastosował określoną normę prawną, choć przepis, w którym ją wysłowiono, nie budził wątpliwości, a jego interpretacja została już ustalona w literaturze i orzecznictwie. Nieprawidłowa wykładnia organu administracji publicznej musi mieć charakter doniosły i powodować znaczące negatywne skutki, które trudno byłoby zaakceptować w świetle zasady legalizmu. Z tej perspektywy należy w ocenie Sądu podzielić uwagi zawarte w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Analiza rozstrzygnięcia z dnia [...] listopada 2013 r. nie wykazała istotnych uchybień, które w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniałyby stwierdzenie nieważności tego aktu administracyjnego. Skarżącą również nie przedstawiła żadnych zarzutów, które wskazywałyby na nieprawidłowości rozważanej decyzji środowiskowej. Takim argumentem nie mogły być wywody dotyczące pominięcia H. W. w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Trafnie bowiem zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wspomniana wada procesowa podlegała skorygowaniu w trybie wznowienia postępowania, a nie w trybie stwierdzenia nieważności. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r., I OSK 294/05 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie można skutecznie powoływać się na przesłanki wznowienia postępowania, gdyż jest to odrębne postępowanie nadzwyczajne, toczące się według ściśle określonych reguł. Niedopuszczalne było zatem uznanie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania stanowi jednocześnie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Warto przy tym zauważyć, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy obejmuje w szczególności postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy T. z dnia [...] września 2015 r. odmawiające H. W. wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania, a zatem należy ją uznać za bezsporną. Tym samym argumentacja prezentowana przez skarżącą w toku kontrolowanego postępowania była podnoszona również przed organami administracji w innych postępowaniach. Ponadto z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Wójt Gminy T. na wniosek H. W. i T. W. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Powyższe argumenty skarżącej nie mogły zatem odnieść pozytywnego skutku w kontrolowanym postępowaniu. Sąd przychyla się również do poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w świetle którego stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] marca 2000 r. nie uzasadniało stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. H. W. nie wskazała w toku postępowania, na czym w jej ocenie polegała kwalifikowana wada decyzji środowiskowej w związku z wyeliminowanie z obrotu prawnego planu miejscowego. Ewentualną podstawę wzruszenia decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. mógłby w takim przypadku stanowić ponownie tylko art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trzeba jednak zauważyć, że obowiązywanie uchwały z dnia [...] marca 2000 r. nie było konieczne do wydania kwestionowanej decyzji środowiskowej. Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.) właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan miejscowy został uchwalony. Tym samym a contrario brak planu miejscowego nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Co więcej, taka okoliczność potencjalnie ułatwia inwestorowi uzyskanie omawianego aktu administracyjnego, gdyż usuwa źródło możliwych ograniczeń dla przedsięwzięcia. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.).