I OSK 1178/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1779/16 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia rodzicielskiego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1779/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia rodzicielskiego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2016 r.) Prezydent [...] (dalej Prezydent) odmówił przyznania świadczenia rodzicielskiego I.S. (dalej skarżący) w związku z opieką nad dzieckiem A.S. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że wnioskodawca nie spełnia żadnej przesłanki z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm., dalej uśr), zgodnie z którym świadczenie rodzicielskie przysługuje ojcu dziecka w przypadku: 1) skrócenia na wniosek matki dziecka okresu pobierania świadczenia rodzicielskiego [...] po wykorzystaniu przez nią tego świadczenia [...] za okres co najmniej 14 tygodni od dnia urodzenia dziecka; 2) śmierci matki dziecka; 3) porzucenia dziecka przez matkę. [Matka dziecka żyje, nie porzuciła dziecka, nie nabyła także uprawnień do świadczenia rodzicielskiego; k. 17 akt administracyjnych]. Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożył I.S.. Skarżący zarzucił, że matka dziecka jest obywatelką Ukrainy bez prawa stałego pobytu w Polsce, w związku z tym nie była uprawniona do świadczenia, które winno w takiej sytuacji być przyznane ojcu dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź SKO) decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2016 r.) utrzymało w mocy decyzję z [...] sierpnia 2016 r. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 17c ust. 1 i 2 uśr: 1. Świadczenie rodzicielskie przysługuje: 1) matce albo ojcu dziecka, z uwzględnieniem ust. 2; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7 roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10 roku życia; 3) rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7 roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10 roku życia; 4) osobie, która przysposobiła dziecko, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7 roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10 roku życia. 2. Świadczenie rodzicielskie przysługuje ojcu dziecka w przypadku: 1) skrócenia na wniosek matki dziecka okresu pobierania świadczenia rodzicielskiego, zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego, po wykorzystaniu przez nią tego świadczenia, zasiłku lub uposażenia za okres co najmniej 14 tygodni od dnia urodzenia dziecka; 2) śmierci matki dziecka; 3) porzucenia dziecka przez matkę. Kolegium wskazało, że bezspornie żadna z przesłanek określonych w ust. 2 w niniejszej sprawie nie została spełniona. Nie podzieliło stanowiska skarżącego, jakoby dodatkową podstawą przyznania świadczenia rodzicielskiego ojcu dziecka był brak uprawnienia do świadczenia po stronie matki. Art. 17c ust. 1 uśr jako zasadę ustanawia przyznanie świadczenia matce, zaś wyjątkiem jest przyznanie świadczenia ojcu. Sformułowanie, że świadczenie przysługuje ojcu "z uwzględnieniem ust. 2" należy rozumieć w ten sposób, że tylko w przypadkach określonych w ust. 2 dopuszczalne jest przyznanie świadczenia ojcu. Nie można uznać, że świadczenie rodzicielskie przysługuje rodzinie - przepis stanowi wyraźnie, że osobą uprawnioną do świadczenia jest matka, zaś ojciec jedynie w sytuacjach określonych w ust. 2. W ust. 2 nie przewidziano braku uprawnienia do świadczenia po stronie matki jako podstawy do przyznania go ojcu dziecka. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Przy ocenie wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, organy administracji związane są treścią przepisów prawa i nie mogą ustalić prawa do świadczenia na podstawie innych przesłanek niż wynikające z treści przepisu. Dotyczy to szczególnie przepisów wprowadzających wyjątki od zasady, gdyż takie przepisy nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Art. 17c ust. 2 uśr należy uznać za przepis przewidujący wyjątek od zasady, że świadczenie rodzicielskie przysługuje matce dziecka. I.S. zaskarżył decyzję z [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Skarżący jest obywatelem Polski, natomiast matka dziecka - jego małżonka - jest obywatelką Ukrainy i nie ma stałego miejsca zamieszkania w Polsce. Dnia 19 maja 2016 r. urodził się w jego małżeństwie syn A.S. - obywatel Polski. Zdaniem skarżącego została złamana ustawa o świadczeniach rodzinnych, która nie została zastosowana jako całość, a wybiórczo wbrew literze i duchowi prawa. Art. 1 ust. 1 uśr określa kategorię osób w tym i cudzoziemców, jacy mają prawo do zasiłku ergo określa i tych, którzy takiego prawa nie mają. Jego małżonka takiego prawa nie posiada, ale on tak. Skarżący jest objęty ubezpieczeniem społecznym, składki są opłacane. Matka dziecka nie mogła być objęta ubezpieczeniem społecznym z racji tego, że jest obcokrajowcem bez prawa stałego pobytu. Zasiłek rodzicielski jest przyznawany po urodzeniu dziecka w kwocie 1000 zł miesięcznie przez rok bezwarunkowo; płatny matce lub pod pewnymi warunkami ojcu lub opiekunowi prawnemu. Zasiłek rodzicielski nie jest uzależniony ani od dochodów rodziny, ani od obywatelstwa jednego z rodziców. Organ wprowadził własną dyskryminacyjną zasadę, że jeśli matka jest cudzoziemką to dziecko - polski obywatel - nie ma tych samych praw, co dziecko obojga obywateli polskich. Pozostawienie w mocy tej decyzji będzie dyskryminacją i złamaniem Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej ppsa) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Zgodnie z treścią art. 17c ust. 1 i 2 uśr [Dz. U. z 2016 r., poz. 1518]: 1. Świadczenie rodzicielskie przysługuje: 1) matce albo ojcu dziecka, z uwzględnieniem ust. 2; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7 roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10 roku życia; 3) rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7 roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10 roku życia; 4) osobie, która przysposobiła dziecko, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7 roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10 roku życia. Ustęp 2 art. 17c uśr stanowi, że świadczenie rodzicielskie przysługuje ojcu dziecka w przypadku: 1) skrócenia na wniosek matki dziecka okresu pobierania świadczenia rodzicielskiego, zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego, po wykorzystaniu przez nią tego świadczenia, zasiłku lub uposażenia za okres co najmniej 14 tygodni od dnia urodzenia dziecka; 2) śmierci matki dziecka; 3) porzucenia dziecka przez matkę. Ustawodawca w art. 17c ust. 1 pkt 1 uśr wskazał, że świadczenie rodzicielskie przysługuje matce albo ojcu, z uwzględnieniem ust. 2 uśr. Przyjęte słowo "uwzględnić" oznacza "wziąć pod uwagę", "zastosować się do czegoś". Ustawa określa zatem sytuacje gdy nawet bez wniosku matki świadczenie przysługuje ojcu (śmierć matki dziecka, porzucenie dziecka przez matkę). W ocenie Sądu wyliczenie zawarte w pkt 2 i 3 ustępu 2 nie jest wyczerpujące i nie stanowi katalogu zamkniętego. Ustawodawca uwzględnił sytuację gdy ojciec samodzielnie wychowuje dziecko przyznając mu prawo do świadczenia. Natomiast co w sytuacji, gdy np. matka z powodu wypadku zapada w śpiączkę farmakologiczną. Nie następuje śmierć matki, nie porzuca dziecka (art. 17c ust. 2 pkt 2 i 3 uśr). Przyjmując wykładnię zaproponowaną przez organ należałoby uznać, że świadczenie ojcu dziecka nie przysługuje. Nie znajduje to uzasadnienia w wykładni celowościowej ustawy. Zasadą przyjętą w ustawie jest, że świadczenie rodzicielskie przysługuje obywatelom polskim oraz obcokrajowcom (art. 1 uśr). Jeżeli chodzi o obywateli polskich ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych wymogów, prócz przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17c ust. 9 uśr. Założeniem była powszechna dostępność tego świadczenia, którego otrzymanie warunkowało urodzenie się dziecka, gdy nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 17 c ust. 9 uśr. W art. 17c ust. 9 uśr wskazany został zamknięty katalog negatywnych przesłanek, których zaistnienie wyklucza przyznanie świadczenia rodzicielskiego, przy czym mogą to być okoliczności związane z sytuacją prawną i faktyczną, zarówno osoby sprawującej opiekę, jak i osoby wymagającej opieki. Ze świadczenia rodzicielskiego nie będą mogły skorzystać osoby uprawnione do zasiłku macierzyńskiego, a także osoby, które mają prawo skorzystania z tego typu świadczeń z tytułu urodzenia dziecka w innych systemach niż powszechny system ubezpieczeniowy (m.in. funkcjonariusze służb mundurowych). Jeżeli jeden z rodziców będzie uprawniony do zasiłku macierzyńskiego, drugiemu z rodziców nie będzie przysługiwało świadczenie rodzicielskie (art. 17c ust. 9 pkt 1 uśr). Przyjęta przez ustawodawcę zasada pierwszeństwa w otrzymaniu świadczenia dla matki dziecka wynika z uwarunkowań dotyczących procesu wychowania dziecka. Otrzymanie świadczenia przez ojca (obywatela polskiego), w przypadku gdy matce świadczenie nie przysługuje (obcokrajowiec, bez prawa pobytu art. 1 ust. 2 i 3 uśr) staje się zatem oczywiste i uzasadnione celem tej ustawy. Pozbawienie ojca w takiej sytuacji świadczenia stanowiłoby dyskryminację i nie zastosowanie się do celu ustawy. Świadczenie rodzinne ma być bowiem dostępne dla jednego z rodziców, a wyjątki określa jedynie art. 1 ust. 2 i 3 oraz art. 17c ust. 9 uśr, zawierający zamknięty katalog przesłanek negatywnych. Ustawodawca w art. 17c ust. 2 uśr nie mógł przewidzieć wszystkich stanów faktycznych jakie mogą wystąpić, cel ustawy jest jednak na tyle jasny, że nie można zapomnieć, że świadczenie ma przysługiwać jednemu z rodziców i jeśli z różnych względów nie przysługuje ono matce, to winno zostać przyznane ojcu dziecka. Organ dokonał błędnej wykładni obowiązujących przepisów w tym art. 1 i art. 17c ust. 1 i 2 uśr, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonych decyzjach. Sąd był zobligowany do uchylenia obu decyzji, a organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy będą związane wykładnią przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu. Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez pełnomocnika r. pr. P.T., które zaskarżyło wyrok I SA/Wa 1779/16 w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 17c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17c ust. 2 uśr przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że świadczenie rodzicielskie przysługuje ojcu dziecka w każdym przypadku, gdy nie przysługuje ono matce, podczas gdy ustawodawca określił w art. 17 c ust. 2 w jakich przypadkach prawo do świadczenia rodzicielskiego nabywa ojciec dziecka i żaden z tych warunków nie został w niniejszej sprawie spełniony. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 188 ppsa wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa o zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. S. wniósł o jej odrzucenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego. Wobec braku zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), stan faktyczny w sprawie, aprobowany przez Sąd I instancji, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. W sprawie nie zachodziły przesłanki odrzucenia skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 17c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17c ust. 2 uśr (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518) okazał się niezasadny. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, nb 432, 433, przypis 17 i 18; dalej M. Zieliński, Wykładnia...). Autor skargi kasacyjnej nietrafnie podnosi, że zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia miała charakter rozszerzający, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stoi na stanowisku, że organy winny pomijać fragment art. 17c ust. 1 pkt 1 uśr, wyrażający się w części "z uwzględnieniem ust. 2" oraz pomijać cały ust. 2 w art. 17c uśr jako zbędne (s. 2 akapit 2 skargi kasacyjnej). Przeciwnie – autor skargi kasacyjnej przeinacza stanowisko Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd trafnie wskazuje, że słowo "uwzględnić" oznacza "wziąć pod uwagę, zastosować się do czegoś" (s. 4 akapit ostatni uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1779/16). W języku polskim wskazuje się, że "uwzględnić - uwzględniać" oznacza 1. "brać pod uwagę, liczyć się z czym, mieć na względzie" (red. W. Doroszewski, Słownik języka polskiego, PWN 1967, t. IX, s. 778, znaczenie pierwsze; 1. "brać pod uwagę, mieć na względzie, liczyć się z czymś" (red. M. Szymczak, Słownik języka polskiego, WN PWN 1992, t. III, s. 640, znaczenie pierwsze). W istocie Sąd I instancji trafnie opowiedział się za tym, że ust. 2 art. 17c uśr zawiera przykładowy katalog przesłanek, zgodnie z którymi świadczenie rodzicielskie przysługuje ojcu dziecka (s. 4-5 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1779/16). Kolegium, ograniczając się do wykładni językowej, błędnie przyjęło, że "...przepis stanowi wyraźnie, że osobą uprawnioną do świadczenia jest matka, zaś ojciec jedynie w sytuacjach określonych w ust. 2." (s. 2 akapit 4 decyzji z [...] września 2016 r.). W istocie ustawodawca nie użył słowa "jedynie". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia jest właściwa a nie rozszerzająca. Zgodnie z art. 17c ust. 1 pkt 1 in princ. uśr świadczenie rodzicielskie przysługuje "matce albo ojcu dziecka,...". W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że "Priorytetem polityki społecznej państwa są działania na rzecz rodziny. Wyzwaniem, przed którym obecnie stoimy, jest mała liczba urodzeń. Prowadzone w ostatnich latach przez rząd działania koncentrują się na zachęcaniu Polaków do posiadania dzieci oraz do zapewnienia bezpieczeństwa rodzicom, zwłaszcza w pierwszym okresie opieki nad dzieckiem... Projektowana ustawa przewiduje wprowadzenie nowego świadczenia rodzinnego dla rodzin wychowujących dzieci - świadczenia rodzicielskiego. Świadczenie to będzie przysługiwać osobom, które urodziły dziecko, a które nie są uprawnione do zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego. Uprawnieni do pobierania tego świadczenia będą więc m.in. bezrobotni, studenci, a także wykonujący prace na podstawie umów cywilnoprawnych. Zatem świadczenie rodzicielskie będzie przysługiwało: 1) matce albo ojcu dziecka; 2)... Ze świadczenia rodzicielskiego nie będą mogły skorzystać osoby uprawnione do zasiłku macierzyńskiego, a także osoby, które mają prawo skorzystania z tego typu świadczeń z tytułu urodzenia dziecka w innych systemach niż powszechny system ubezpieczeniowy (m. in. funkcjonariusze tzw. służb mundurowych). Jeżeli jeden z rodziców będzie uprawniony do zasiłku macierzyńskiego, drugiemu z rodziców nie będzie przysługiwało świadczenie rodzicielskie. Proponuje się, aby świadczenie rodzicielskie przysługiwało niezależnie od dochodu rodziny i wynosiło 1000 zł..." (druk sejmowy nr VII.3335). Treść uzasadnienia projektu ustawy wskazuje, że w trakcie prac legislacyjnych po słowach "1) matce albo ojcu dziecka" dodano słowa ", z uwzględnieniem ustępu 2". Analiza ustępu 2 art. 17c wskazuje, że ustawodawca w ustępie 2 sformułował przesłanki negatywne po stronie matki, z którymi ustawodawca wiąże pozytywną przesłankę uzyskania świadczenia rodzicielskiego przez ojca. Przesłanki te oparte są o różne kryteria, co utrudnia zrozumienie ratio, jakie przyświecały ustawodawcy. Przyjąć należy, że ustawodawca podjął starania, by uściślić sytuacje, w których ojciec dziecka uzyska świadczenie rodzicielskie, jeśli matka dziecka nie będzie mogła go otrzymywać (uprawnienia matki wygasną – pkt 2); matka dopuści się rażącego deliktu wobec dziecka (pkt 3). Punkt 1 stanowi realizację zasady, że jedno z rodziców nie otrzymuje jednocześnie dwu rodzajów świadczeń (wymienionych w punkcie 1 ust. 9 art. 17c i świadczenia rodzicielskiego; zgodnie z uzasadnieniem projektu). W sytuacji, w której na wniosek matki dziecka dojdzie do skrócenia "okresu pobierania świadczenia rodzicielskiego, zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego, po wykorzystaniu przez nią tego świadczenia, zasiłku lub uposażenia za okres co najmniej 14 tygodni od dnia urodzenia dziecka", wówczas świadczenie rodzicielskie przysługuje ojcu dziecka (pkt 1). Normatywna treść tej regulacji zawiera entymematyczną przesłankę (Z. Ziembiński, Logika praktyczna, WN PWN 1998, s. 150), że matce w ogóle przysługuje prawo do świadczeń wymienionych w punkcie 1 ustępu 2 art. 17c uśr, a jedynie to, że matka wniosła o skrócenie okresu pobierania jednego z wymienionych świadczeń "po wykorzystaniu przez nią tego świadczenia, zasiłku lub uposażenia za okres co najmniej 14 tygodni od dnia urodzenia dziecka", na dalszą część okresu, na które ustawodawca przewiduje świadczenie rodzicielskie, otrzymywać je będzie ojciec dziecka. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że katalog przesłanek wymienionych w ust. 2 art. 17c nie jest wyczerpujący. Brak sformułowania "w szczególności" nie wyklucza sytuacji, w której katalog przesłanek jest otwarty. Wykładnia systemowa (art. 1 ust. 2 i 3 w zw. z art. 17 c ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 9 uśr w zw. z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. 1997 r. nr 78 poz. 483, sprost. 2001 nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, 2009 nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) i celowościowa (wskazana w uzasadnieniu projektu ustawy, którą dodano art. 17c do ustawy o świadczeniach rodzinnych) przemawiają za rezultatem wykładni, zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku. Skoro bowiem ustawodawca dąży do wzrostu dzietności polskich rodzin, a jedno z rodziców jest obywatelem polskim (art. 1 ust. 2 pkt 1 uśr) i obywatelem polskim jest dziecko, a drugie z rodziców, będące cudzoziemcem, od początku nie może uzyskać prawa do świadczeń rodzinnych bowiem nie spełnia pozytywnych przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 uśr, to to pierwsze z rodziców uzyskuje prawo do świadczenia rodzicielskiego. W kontrolowanej sprawie matka (preferowana z uwagi na szczególne uwarunkowania opieki nad dzieckiem w pierwszym okresie jego życia), jako cudzoziemka, nie może od początku uzyskać świadczenia rodzicielskiego, to na podstawie normy prawnej prawidłowo dekodowanej z powołanych przepisów, prawo do świadczenia rodzicielskiego przysługuje ojcu dziecka. Mimo, że świadczenie rodzicielskie nie przysługuje rodzinie, to korzyść z niego pośrednio czerpie dziecko, które dzięki temu świadczeniu ma zapewnioną opiekę osoby najbliżej (odpowiednio – na tle zbliżonych w swym celu świadczeń – wyrok TK z: 15.11.2006 r. P 23/05, III.4 uzasadnienia; 22.7.2008 r. P 41/07, III.3 uzasadnienia). Powyższe przepisy wskazują na to, że świadczenie rodzicielskie przysługuje jednemu z rodziców z uwzględnieniem ust. 2, który jak słusznie wskazuje Sąd I instancji, nie zawiera katalogu zamkniętego. Skoro ustawa przewiduje sytuacje, w których świadczenie rodzicielskie może zostać przyznane ojcu bez wniosku matki, a zgodnie z celem ustawy jest ono powszechnie dostępne i ograniczone jedynie art. 1 ust. 2 i 3 i art. 17c ust. 9 uśr, należy uznać, że katalog wymieniony w art. 17c ust. 2 nie stanowi enumeratywnego wyliczenia sytuacji, w których świadczenie rodzicielskie może zostać przyznane ojcu dziecka. Bezspornym jest, że zasadą jest przyznanie świadczenia matce, zaś ojcu na zasadzie wyjątku, jednak jak słusznie wskazał Sąd I instancji, zasada pierwszeństwa w otrzymaniu świadczenia dla matki dziecka wynika z uwarunkowań dotyczących procesu wychowania dziecka. Pozbawienie ojca w sytuacji kiedy matce nie przysługuje świadczenie stanowiłoby dyskryminację (art. 32 ust. 1 uśr) i nie zastosowanie się do celu ustawy. Żadna z przyczyn wyłączających uprawnienie skarżącego do spornego świadczenia nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Skarżący ubiega się o świadczenie rodzicielskie w związku z opieką nad synem, w sytuacji gdy bezsprzecznie jego żona, a zarazem matka dziecka, nie może uzyskać tego świadczenia. Oczywistym jest więc, że jedynym członkiem rodziny, który opiekuje się synem i z tego tytułu mógłby uzyskać omawiane świadczenie jest skarżący. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalone jest stanowisko, że sądy winny stosować Konstytucję wprost, kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe, wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją, zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyroku TK z 8.11.2000 r., SK 18/99, OTK 2000/7/258, III pkt 4 uzasadnienia). Przyjęte przez Sąd rozumienie art. 17c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 uśr, uwzględnia niewątpliwie powyższą dyrektywę interpretacyjną, nakazującą stosowanie – przy wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego – również metod wykładni prokonstytucyjnej, to jest wykładni w duchu przepisów konstytucyjnych. Przyjęcie bowiem odmiennego stanowiska i uznanie, że skarżącemu jako ojcu dziecka nie przysługuje omawiane świadczenie z omówionych wyżej powodów, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godziłoby też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji – stanowisko wyrażone w cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku TK z 15.11.2006 r., P 23/05, OTK-A 2006/10/151 i w cz. III pkt 3 wyroku TK z 18.7.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107). Przyjęte przez organy administracji stanowisko narusza przyjętą w prawie międzynarodowym zasadę proporcjonalności, w powiązaniu z naruszeniem prawa do poszanowania życia rodzinnego oraz zakazu dyskryminacji. Jak bowiem wyjaśnił Europejski Trybunał Praw Człowieka, ocena zgodności z wymogami art. 14 w zw. z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.) wymaga zbadania, czy zachodziła rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami oraz celem, który miał zostać zrealizowany (wyrok ETPC z 8.4.2014 r., 17120/09, dostępny na stronie: "www.echr.coe.int", polskie tłumaczenia dostępne w: Lex nr 1552126, z glosą K. Kowalik-Bańczyk, PiP 2015/12/124 i n.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z tymi wymogami, gdyż prowadzi do niezrozumiałego i nieadekwatnego pokrzywdzenia rodziny w zakresie równego dostępu do świadczeń rodzinnych, ze względu na pochodzenie matki dziecka. Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, RPEiS 2004/1/s. 8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Także Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca ma co do zasady dużą swobodę regulacyjną stanowienia unormowań dotyczących polityki gospodarczej i społecznej, w tym określania rodzajów poszczególnych świadczeń oraz przesłanek ich przyznawania. Na ustawodawcy ciąży także powinność przyjęcia rozwiązań optymalnych z punktu widzenia potrzeb obywateli, korzystnych dla nich w możliwe wysokim stopniu. Reguła ta intensyfikuje się w wypadku instytucji pomocy społecznej, które - inaczej niż świadczenia o charakterze ubezpieczeniowym - nie są oparte na zasadzie wzajemności, lecz stanowią formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa (taki charakter mają: świadczenie pielęgnacyjne i świadczenie rodzicielskie). Dokonując wyboru określonego systemu tzw. osłony socjalnej, ustawodawca realizuje dyrektywy konkretnej polityki społecznej, za której efekty ponosi ostatecznie odpowiedzialność polityczną przed wyborcami (cz. III pkt 8 uzasadnienia wyroku TK z 5.12.2013 r. K 27/13). Istotne różnice pomiędzy poszczególnymi składowymi pojęcia zabezpieczenie społeczne akcentowane są w orzecznictwie TK. Wskazuje ono po pierwsze, że zabezpieczenie społeczne nie jest tożsame z pomocą społeczną, ponieważ obejmuje także ubezpieczenie oraz zaopatrzenie społeczne, w stosunku do których pomoc społeczna ma charakter uzupełniający (np. wyrok SK 15/01, pkt III), a po drugie, że pomoc społeczną od innych form zabezpieczenia społecznego (a zwłaszcza ubezpieczenia społecznego) odróżnia wiele istotnych cech (zakres podmiotowy i przedmiotowy, charakter świadczeń – wzajemny w przypadku ubezpieczenia społecznego; bezekwiwalentny w przypadku pomocy społecznej, np. wyrok P 20/07, pkt III.2 czy P 11/12, pkt III.3.2 – uznający prawo do renty socjalnej za prawo do zabezpieczenia społecznego, które nie jest realizowane w systemie opieki społecznej). Ubezpieczenie społeczne charakteryzują: przymus, powszechność, wzajemność, obowiązek płacenia składek oraz roszczeniowy charakter świadczeń (wyrok z 27.1. 2010 r. SK 41/07, pkt III.3.4) oraz samofinansowanie się (wyrok z 31.7.2014 r. SK 28/13, pkt III.4; L. Garlicki, , S. Jarosz-Żukowska w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejm. 2016, t. II, uw. 6 do art. 67). Autor skargi kasacyjnej wskazał ust. 9 art. 29 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia chorobowego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 372, dalej ustawa zasiłkowa), jako przemawiający za wykładnią zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem: "9. W przypadku: 1) zgonu matki dziecka nieobjętej ubezpieczeniem społecznym w razie choroby i macierzyństwa, określonym w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, albo nieposiadającej tytułu do objęcia takim ubezpieczeniem, 2) porzucenia dziecka przez matkę nieobjętą ubezpieczeniem, o którym mowa w pkt 1, albo nieposiadającą tytułu do objęcia takim ubezpieczeniem, 3) niemożności sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem przez matkę nieobjętą ubezpieczeniem, o którym mowa w pkt 1, albo nieposiadającą tytułu do objęcia takim ubezpieczeniem, legitymującą się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji - zasiłek macierzyński przysługuje ubezpieczonemu - ojcu dziecka albo innemu ubezpieczonemu członkowi najbliższej rodziny, który uzyskał prawo do urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego albo urlopu rodzicielskiego lub przerwał działalność zarobkową w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, za okres przypadający po dniu zaistnienia tych okoliczności.". Jednakże dokonanie zmiany ustawy zasiłkowej w ww zakresie ustawą uchwaloną tego samego dnia (punkt 1 art. 10 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2015 r., poz. 1268), co ustawa z 24 lipca 2015 r. – Dz. U. z 2015 r., poz. 1217) nie przemawia za rezultatem wykładni prezentowanej w skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że ustawa zasiłkowa należy do sfery ubezpieczenia społecznego (gdzie głównym źródłem finansowania jest opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne – poza ustawowo uregulowanymi warunkami, wynikającymi głównie z solidaryzmu społecznego), a ustawa o świadczeniach rodzinnych realizowana jest w ramach redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa; świadczenie rodzicielskie ma charakter bezekwiwalentny. Odnosząc się do argumentu autora skargi kasacyjnej, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawierała przepisu dopuszczającego przyznanie świadczenia w uzasadnionym przypadku, pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek (na wzór art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), wskazać należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie określa zasad nabywania praw do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców. Argument ten nie jest użyteczny w procesie dekodowania normy prawnej, relewantnej w kontrolowanej sprawie. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.