II OSK 1969/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2017 r. II SA/Po 589/17 w sprawie ze skargi M. B.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 23 marca 2017 r. Nr ... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. II SA/Po 589/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. B.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 23 marca 2017 r. Nr ... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W skardze kasacyjnej M. B.-S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi przez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 459; dalej: k.c.) w zw. z art. 64 ust. 1–3 Konstytucji RP przez bezpodstawne ograniczenie prawa własności nieruchomości na drodze wyłączenia możliwości jej zabudowy zgodnej z wnioskiem, a tym samym de facto pozbawienie właściciela nieruchomości uprawnień właścicielskich, gdy tymczasem nie było ku temu żadnych ustawowych przesłanek; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie istniała przesłanka niwecząca możliwość ustalenia warunków zabudowy, gdy tymczasem sąsiednia zabudowa spełniała wszelkie kryteria ku temu, by orzec zgodnie z wnioskiem strony, co w każdym z powyższych wypadków miało wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało oddaleniem skargi, która zasługiwała na uwzględnienie; 2. przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, której podstawy były uzasadnione, co miało ten istotny wpływ na rozstrzygnięcie, że skutkowało oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.sp. stanowiącego, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wbrew argumentacji strony skarżącej, Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wobec wykazania w kontrolowanych decyzjach, że planowane przedsięwzięcia jest niezgodne z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.sp., bowiem inwestycja nie stanowi kontynuacji linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz nie nawiązuje do sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich występujących w obszarze analizowanym. Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że celem ustanowionej w wymienionym przepisie zasady dobrego sąsiedztwa jest to, żaby powstająca w sąsiedztwie nowa zabudowa odpowiadała charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Założyć należy, że wymogi zasady dobrego sąsiedztwa są spełnione wówczas, gdy funkcje oraz parametry i cechy zabudowy dotychczasowej mogą tworzyć harmonijną całość z planowaną inwestycją. Tymczasem przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, że działka objęta wnioskiem jest położona w kwartale ograniczonym układem komunikacyjnym, w tym drogą ekspresową i autostradą A2, a w obszarze analizowanym nie ma działki zagospodarowanej intensywną zabudową jednorodzinną, przeważają bowiem tereny niezabudowane z nielicznymi budynkami mieszkalnymi zlokalizowanymi przy drogach oraz zabudową o charakterze usługowym. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym dokumentację zdjęciową i część graficzną analizy, zgodzić się należało ze stanowiskiem, że brak jest w obszarze analizowanym zabudowy mieszkalnej, do której nawiązywałaby planowana inwestycja. Natomiast zidentyfikowana w analizie zabudowa podobna do wnioskowanej umiejscowiona jest w znacznej odległości oraz odmiennych uwarunkowaniach przestrzennych, tak więc nie mogła stanowić wzorca dla wyznaczenia warunków zabudowy na przedmiotowej działce inwestycyjnej. Jak słusznie zaznaczyły organy obu instancji przesłanką do rozszerzenia obszaru analizowanego nie może być wyłącznie dopuszczalność jakiejś inwestycji. Niewątpliwie budynki mieszkalne odpowiadające charakterystyce projektowanej zabudowy nie mieszczą się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość, a tylko taki obszar mógł być objęty analizą służącą ustaleniu funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. W orzecznictwie przyjmuje się, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu tych funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2012 r., II SA/Gd 601/12, wyrok NSA z 17 maja 2016 r., II OSK 2931/14). Wobec powyższego nietrafna okazała się argumentacja strony skarżącej, przemawiająca za odpowiednim poszerzeniem obszaru analizowanego, tak aby występująca w okolicy zbliżona zabudowa jednorodzinna wyznaczała warunki dla realizacji wnioskowanej inwestycji. Nie ma racji strona skarżąca, że jeżeli w obszarze analizowanym istnieje zabudowa jednorodzinna, to należało w oparciu o nią dokonać ustaleń w zakresie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzecz bowiem w tym, że odmienny charakter istniejących domów mieszkalnych nie pozwalał na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei dopuszczeniu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze sprzeciwiały się uwarunkowania przestrzenne i funkcjonalne. Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji działka objęta wnioskiem położona jest na obszarze, wokół którego przebiegają trasy komunikacyjne, o dużej uciążliwości, dlatego w nowo uchwalonym Studium teren ten został przeznaczony pod zabudowę usługową, co jest rozwiązaniem powszechnie stosowanym w przypadku terenów przyautostradowych i w sąsiedztwie węzłów komunikacyjnych. Nie bez znaczenia jest też podniesiona przez organy obu instancji okoliczność, że dopuszczenie wnioskowanej zabudowy stworzyłoby precedens dla podobnej zabudowy w przyszłości, a więc doprowadziłoby do powstania układu urbanistycznego z intensywną zabudową mieszkaniową, co byłoby sprzeczne z ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa, której stosowanie powinno gwarantować zachowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako: "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". W tym kontekście nietrafnie wskazano w skardze kasacyjnej, że nie było przeciwwskazań do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, skoro aktualnie istniejąca zróżnicowana zabudowa nie tworzy ładu przestrzennego, teren jest słabo zurbanizowany i zagospodarowany. Z przedstawionych przez organy okoliczności wynika, że właśnie potrzeba kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie nie pozwalała na dalsze utrzymywanie zabudowy o różnym przeznaczeniu, lecz pożądane jest rozwijanie zabudowy usługowej, odpowiedniej do walorów ekonomicznych przestrzeni oraz uwarunkowań przestrzennych, zdominowanych przez układ komunikacyjny, generujący uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej. Nieuprawnione jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej o "braku jakiejkolwiek urbanistycznej myśli przewodniej", gdyż organy wykazały, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji była zdeterminowana potrzebą uporządkowania zagospodarowania i zabudowy na danym terenie, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa i wymogami wynikającymi z wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wbrew przekonaniu strony skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione było przyznanie priorytetu interesowi publicznemu, wyrażającemu się w tym, aby nie był na danym terenie utrwalany stan zabudowy, który nie odpowiada wymogom ładu przestrzennego. Tym samym za nietrafny należało uznać zarzut co do arbitralności decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji, podczas gdy organ wyjaśnił w sposób rzetelny z jakich przyczyn preferuje na danym obszarze inną funkcję zabudowy, niż mieszkaniowa. Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1–3 Konstytucji RP. Sąd Wojewódzki, kierując się treścią wymienionych przepisów, przyjął prawidłowo, że prawo do zabudowy jako uprawnienie przysługujące właścicielowi nieruchomości, podlega ograniczeniom ustanowionym w ustawach, z zastrzeżeniem, że nie mogą one naruszać istoty prawa własności. Nie ulega wątpliwości, że brak możliwości realizacji określonej zabudowy, wskutek odmowy ustalenia przez właściwy organ architektoniczno-budowlany warunków zabudowy, nie niweczy podstawowych uprawnień składających się na istotną treść prawa własności. Jak bowiem wynika z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Sąd Wojewódzki słusznie zaznaczył, że planowanie przestrzenne, w tym oczekiwania różnych podmiotów w tym względzie, zazwyczaj prowadzą do konfliktu różnych wartości i interesów, w tym interesu indywidualnego i publicznego, czy też różnych interesów indywidualnych. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w sprawach związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzeni organy przy ich rozstrzyganiu muszą uwzględniać oprócz prawa własności, także szereg innych wartości podlegających ochronie; przy czym stosownie do art. 1 ust. 3 u.p.z.p., określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Dla porządku trzeba wskazać, że również powołany w podstawie kasacyjnej art. 140 k.c. stanowi o prawie właściciela do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Z całości unormowań mających zastosowanie w procesie inwestycyjno-budowlanym trudno byłoby wyprowadzić wniosek, że prawo do zagospodarowania terenu ma wartość nadrzędną, a raczej należy przyjąć, że przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych związanych z lokalizacją i realizacją przedsięwzięć budowlanych konieczne jest ważenie interesów inwestora, interesu publicznego oraz osób trzecich. W konsekwencji zgodzić się należało z konkluzją Sądu Wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie organy wykazały priorytet dla interesu społecznego wiązanego z zachowaniem ładu przestrzennego, który wymagał wyłączenia na danym terenie zabudowy mieszkaniowej wnioskowanej przez stronę skarżącą. Tym samym akceptacji podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.