II SA/Gd 601/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 r. na rozprawie w Gdańsku sprawy ze skargi Spółdzielni z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia 4 maja 2011 r. Spółdzielnia A wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji stanowiącej zabudowę mieszkaniowo - usługową w G. przy ul. K. [...] na działce nr [...], obr. [...] z przebudową infrastruktury - sieci i wjazdu od ul. K. oraz budową zjazdu z ul. K. na dz. nr [...], załączając do wniosku koncepcję zagospodarowania terenu. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 5 października 2011 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla realizacji zabudowy mieszkaniowo – usługowej o wysokości do 11 kondygnacji nadziemnych na terenie działki nr [...], obręb [...], przy ul. K. [...] w G. wraz z infrastrukturą, a także zjazdem na terenie działki drogowej nr [...] (ul. K.). W szczególności organ ustalił następujące parametry nowej zabudowy: obowiązującą linię zabudowy w odległości 18 metrów od krawędzi jezdni, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy dla części usługowej - 0,50, zaś dla funkcji mieszkaniowej – 0,39, szerokość elewacji frontowej jako wynikającą z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności dotyczących wymaganych odległości od granic działek sąsiednich oraz warunków zapewnienia oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, wysokość jako uwzględniającą warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, maksymalnie 11 kondygnacji nadziemnych w tym jedna kondygnacja usług i 10 kondygnacji mieszkalnych w postaci dwóch segmentów - maksymalnie 35 m, dach płaski. Nie ustalił powierzchni biologicznie czynnej, dopuszczając urządzenie zieleni na dachu budynku usługowego. Organ doszedł do przekonania, że planowane przedsięwzięcie spełnia wymogi określone w art. 61 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając zaś wydaną decyzję wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczono wokół działki objętej wnioskiem obszar analizowany. Ponieważ dla właściwej oceny zagospodarowania terenu w rejonie ulicy K. minimalny obszar analizowany - 204 m w każdą stronę, tzn. wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki, okazał się niewystarczający, na podstawie oceny całokształtu uwarunkowań przestrzennych, ze względu na skalę budynków (bloki o długości ok. 185 m) przyjęto większy obszar analizowany, który obejmuje teren wzdłuż całej ulicy K. – na przestrzenni od Al. R. do ul. D.. Zdaniem organu tylko taki obszar analizowany daje możliwość przebadania jak kształtował się charakter zabudowy wzdłuż całej ulicy i jakie są tendencje i możliwości kształtowania nowej zabudowy w tej części dzielnicy. Ulica K. stanowi bowiem urbanistyczną oś zabudowy wielorodzinnej i usługowej w dzielnicy P. i nie należy tego aspektu pomijać w badaniu zasad kształtowania ładu przestrzennego. Organ wyjaśnił następnie, że z przeprowadzonej w tak wyznaczonym obszarze analizowanym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w granicach tego obszaru zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa (usługi podstawowe, handlu, zdrowia, oświaty, sportu i rekreacji), a także zabudowa sakralna. Planowana inwestycja stanowi więc kontynuację funkcji mieszkalno usługowej. Kontynuacja następuje także w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto, teren działki nr [...] ma dostęp do drogi publicznej, albowiem przylega bezpośrednio do ul. K. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jednocześnie organ stwierdził, że żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji planowanej inwestycji po spełnieniu jej warunków. Poza tym planowana inwestycja nie znajduje się w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a projekt niniejszej decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów i został uzgodniony z zarządcą drogi – Zarządem Dróg i Zieleni w G. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odniósł się również do uwag i zastrzeżeń, które wpłynęły w trakcie postępowania od właścicieli pawilonów handlowych położonych w G. przy ul. K. [...], Powszechnej Spółdzielni Mieszkaniowej B oraz A. i F. W. – właścicieli pawilonu handlowego ul. K. [...] i wyjaśnił, że uzyskanie dostępu do drogi dla zaplecza pawilonów handlowych przy ul. K. [...] należałoby uregulować w drodze cywilnych porozumień z właścicielem terenu działki nr [...], gdyż w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe narzucenie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposobu udostępnienia działki inwestora osobom trzecim. Ponadto, zdaniem organu, wydaje się oczywiste, że w stosunku do mieszkań budynków położonych przy ul. K. [...] i [...] nie nastąpi zacienienie w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż działka inwestora położona jest od północnej strony, a poza tym zagadnienia przesłaniania i zacieniania podlegają ocenie w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane i wynikających z niej rozporządzeń. Organ wyjaśnił również, że uwagi w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji budynków istniejących uwzględniono w treści decyzji w punkcie 1 i 5. Organ wskazał, że w zakresie zagospodarowania zieleni na działce inwestora ustalono możliwość lokalizowania zieleni na dachu części usługowej, a inwestor jako właściciel terenu działki nr [...] nie ma obowiązku kształtowania zieleni urządzonej na potrzeby przestrzeni publicznej całej dzielnicy. Odnosząc się do dalszych zarzutów, powołując się na treść art. 6 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wyjaśnił, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Organ zaznaczył ponadto, że szczegółowe spełnienie warunków wynikających z przepisów Prawa budowlanego może podlegać ocenie wyłącznie w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, kiedy to organ oceniać będzie czy projekt budowlany spełnia warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz inne wymagania wynikające z ustawy Prawo budowlane. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu wynika jednak, że wysokość zabudowy dopuszczona na tym terenie do 11 kondygnacji wynika z zasad urbanistycznych kształtowania nowej zabudowy. W obszarze analizowanym występują budynki o takiej wysokości (ul. K. [.], ul. O. [...], Al. R. [...]). Działka inwestora znajduje się na skrzyżowaniu ul. K. i istotnego dla dzielnicy ciągu pieszego, a przedmiotowa inwestycja może w znaczny sposób wpłynąć na podniesienie walorów estetycznych dzielnicy. Od decyzji Prezydenta Miasta G. odwołanie złożyła Powszechna Spółdzielnia Mieszkaniowa B, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Odwołująca się wskazała, że jedynie średniowysokie budownictwo mieszkaniowo – usługowe jest dopuszczalne do realizacji w rejonie ul. K. i dlatego też projektowany jedenastokondygnacyjny budynek w odległości 18 m od krawędzi jezdni ul. K. [...] i [...] jest nieodpowiedni, również ze względu na stwarzające uciążliwości zarówno w trakcie użytkowania, jak i jego realizacji. Ponadto planowana inwestycja, zdaniem odwołującej się, w znacznym stopniu pogorszy warunki techniczne sąsiednich nieruchomości. W przypadku realizacji budownictwa wysokiego padające słońce ze strony wschodniej i zachodniej spowoduje zacienienie mieszkań budynków średniowysokich przy ul. K. [...] i [...]. Natomiast przesłonienie odczuwalne będzie dla mieszkańców zarówno z budynku przy ul. K. [...] jak i ul. K. [...]. Odwołująca się uważa również, że realizacja projektowanego budynku jedenastokondygnacyjnego o wysokości 35 m odbywałaby się kosztem istniejącej, urządzonej zieleni niskiej, drzew oraz krzewów, pogorszą się warunki wchłaniania wód opadowych, warunki środowiska, a proponowane w decyzji urządzenie zieleni na dachu projektowanego budynku będzie służyć tylko ograniczonej ilości mieszkańców zrealizowanego budynku. Zdaniem odwołującej się działka nr [...] nie zapewnia odpowiedniej powierzchni dla utworzenia wymaganej ilości miejsc parkingowych. Ponadto, w ocenie odwołującej się, zachodzi obawa, że przewidywane wstrząsy przy wbijaniu pali mogą naruszyć konstrukcję ponad 40-Ietnich sąsiednich budynków. Podsumowując, odwołująca się wyjaśniła, że nie wyraża zgody na zmianę sposobu zagospodarowania działki nr [...] w sposób polegający na realizacji budownictwa wysokiego, gdyż jej zdaniem planowane zamierzenie inwestycyjne znacznie przerasta możliwości inwestycyjne działki nr [...] pod względem powierzchniowym i technicznym, i wychodzi swoim zasięgiem na sąsiednią działkę nr [...], stwarzając jednocześnie uciążliwość dla innych sąsiednich działek, zamieszkałych głównie przez społeczeństwo w starszym wieku. Już w chwili obecnej eksploatowane media np. prąd, nie zapewniają dostawy energii elektrycznej wszystkim mieszkańcom, którzy chcieliby zwiększyć zapotrzebowanie na energię elektryczną w rejonie osiedla. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 5 października 2011 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło bowiem, że wyznaczony w niniejszej sprawie obszar analizowany budzi wątpliwości. W sporządzonej analizie wyjaśniono, że front działki wynosi ok. 68 m, a więc przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi co najmniej 3 x 68 m, tj. 204 m w każdą stronę od wszystkich granic tej działki. Jednakże, w ocenie organu I instancji, minimalny obszar analizowany okazał się niewystarczający i uznano za zasadne rozszerzenie tego obszaru wzdłuż ul. K.. Na podstawie oceny całokształtu uwarunkowań przestrzennych, ze względu na skalę budynków - bloki o długości ok. 185 m, przyjęto więc większy obszar analizowany, który obejmuje teren wzdłuż całej ulicy K. - na przestrzeni od Al. R. do ul. D.. Z analizy urbanistycznej wynika, że jedynie takie przyjęcie obszaru analizowanego daje możliwość przebadania jak kształtował się charakter zabudowy wzdłuż całej ulicy i jakie są tendencje i możliwości rozwoju urbanistycznego tej części dzielnicy. Zdaniem Kolegium organ I instancji powinien określić wymiary tak poszerzonego obszaru analizowanego i wskazać w jakiej odległości od planowanej inwestycji znajdują się budynki jedenastokondygnacyjne. Przede wszystkim jednak, w ocenie Kolegium, nie było podstaw do poszerzenia terenu analizowanego ponad wartości minimalne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika bowiem z treści analizy, zabudowa osiedla mieszkaniowego zlokalizowanego wzdłuż ul. K., w sąsiedztwie działki nr [...] zaliczana jest do średniowysokiego mieszczącego się w przedziale od 12-25 m wysokości i od 4-9 kondygnacji. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, jak też w wyznaczonym obszarze analizowanym o szerokości 204 m w każdą stronę od granic działki nr [...], nie znajdują się budynki o wysokości do 11 kondygnacji. Budynki 11-kondygnacyjne znajdują się dopiero na końcu ulicy K. Z uwagi na powyższe Kolegium stwierdziło, że sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy w sprawie został zachowany warunek opisany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza taka stanowi zaś istotny dowód w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Spółdzielnia A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: - art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieuwzględnienie specyfiki terenu, na którym ma powstać planowana inwestycja przy wyznaczeniu obszaru analizowanego oraz poprzez przyjęcie, że prawidłowa granica obszaru analizowanego powinna być wyznaczona w odległości trzykrotności frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; - art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, poprzez błędne określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją przez przyjęcie, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie znajdują się istniejące już budynki o wysokości zbliżonej do planowanego, gdy tymczasem po stronie wschodniej znajduje się budynek 9-kondygnacyjny w odległości 195 m, po stronie zachodniej zaś w odległości 220 m znajduje się budynek 11-kondygnacyjny – tzw. "falowiec", oraz błędną analizę zabudowy terenu, na którym powstać planowana inwestycja i pominięcie przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego, tak istotnych czynników jak: usytuowanie działki będącej przedmiotem decyzji na skrzyżowaniu ul. K. – jednej z głównych ulic dzielnicy P. – i głównego ciągu pieszego prowadzącego od ul. O. i centrum handlowego L., aż w rejon parku im. J. na osiedlu Z. oraz fakt, że budynki na przedmiotowym osiedlu mają w większości wymiary znacznie przekraczające 100 m długości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 sierpnia 2012 r., mocą której uchylono decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 5 października 2011 r., ustalającą dla Spółdzielni A warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla realizacji zabudowy mieszkaniowo – usługowej o wysokości do jedenastu kondygnacji nadziemnych na terenie działki nr [...], obręb [...], przy ul. K. [...] w G. wraz z infrastrukturą a także zjazdem na terenie działki drogowej nr [...] i przekazano tę sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kontrolowana decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 kpa opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie - po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 518). Przy czym orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa, zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 404/09, dostępny na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 kpa, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 kpa), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 kpa. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając kontrolowaną decyzję, słusznie uznało, że zaistniałe w postępowaniu przed organem I instancji uchybienia, dotyczące błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego, a tym samym błędnie sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w pełni uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem niniejszej sprawy było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowo – usługowej o wysokości do jedenastu kondygnacji nadziemnych na terenie działki nr [...], obręb [...], przy ul. K. [...] w G. wraz z infrastrukturą, a także zjazdem na terenie działki drogowej nr [...] (ul. K.). Postępowanie w sprawie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), a jego celem była ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 59 ust 1 wskazanej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z treścią art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 61 ust 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), określił sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy, tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu. Przepis § 3 tego rozporządzenia wskazuje, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). § 3 ust. 2 stanowi zaś, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy. Z § 9 ust. 3 wynika, że część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Stosownie natomiast do art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Powyższe przepisy wyznaczają zakres postępowania niezbędnego dla rozpatrzenia przez organ wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w Prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych. Dokonanie tych ustaleń na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy, które będą obowiązujące dla inwestora, projektanta budowy i organu architektoniczno- budowlanego przy sporządzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę. Prawidłowe oznaczenie obszaru analizowanego na mapie jest punktem wyjścia do określenia funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem. Efektem prawidłowo dokonanej analizy na odpowiedniej mapie, jest tekstowy opis tego procesu, który nie może zostać zweryfikowany bez odniesienia do mapy, na podstawie której ustaleń dokonano. Stąd też zgodnie z § 9 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Analiza urbanistyczno – architektoniczna stanowi zatem podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. O rzetelności analizy oraz jej wyników decyduje zaś przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Obszar analizowany, w którym ma zostać przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia, należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Powołana regulacja § 3 rozporządzenia nakłada na organ administracji, orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, obowiązek wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego w rozmiarze nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, przy czym nie mniejszym niż 50 metrów. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje przy tym jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – granicę maksymalną organ wyznacza zaś według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Organ zatem w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r. w sprawie II OSK 919/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym pamiętać, że granice obszaru analizowanego służyć mają poszukiwaniu "działki sąsiedniej". Wyznaczenie obszaru analizowanego jest bowiem wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy i wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II Sa/Bk 677/04, ONSAiWSA nr 2/2006, poz. 54, Lex nr 180745). Skoro zatem obszar analizowany służyć ma do wskazania "działek sąsiednich", spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 637/09, Lex nr 559708). Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1639/11, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1334/09 (Lex nr 741383) wyjaśnił, że obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, co jest prawnie dopuszczalne, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. W przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyjaśniono, że obszar analizowany ustalono wzdłuż całej ulicy K. - od Al. R. do ul. D., gdyż dla właściwej oceny zagospodarowania terenu w rejonie ulicy K. minimalny obszar analizowany jest niewystarczający, ze względu na skalę budynków - bloki o długości około 185 m. Wyznaczony zaś obszar analizowany daje możliwość przeanalizowania jak kształtował się charakter zabudowy wzdłuż całej ulicy i jakie są tendencje i możliwości rozwoju urbanistycznego tej części dzielnicy. Ul. K. stanowi oś zabudowy wielorodzinnej i usługowej. Planowana zabudowa zlokalizowana byłaby w połowie długości ulicy, która na początku i na końcu swojego przebiegu ograniczona jest budynkami mieszkalnymi wysokimi jedenastokondygnacyjnymi, pomiędzy taką zabudową rozciąga się w drugiej linii zabudowy zabudowa pięciokondygnacyjna mieszkalna wraz z uzupełniającą jedno i dwukondygnacyjną zabudową usługową (usługi podstawowe, handlu, zdrowia, sportu i rekreacji), a także zabudowa sakralna (o wysokości równej pięciokondygnacyjnym budynkom). Planowana zabudowa znajdowałaby się na osi uczęszczanego ciągu pieszego. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że zasadność tak poszerzonego obszaru analizowanego budzi wątpliwości. Bezsporne jest bowiem, że w minimalnym obszarze analizowanym, który również został wyznaczony na graficznym załączniku do decyzji, przedstawiającym wyniki analizy, nie ma zabudowy jedenastokondygnacyjnej. Znajduje się tam jedynie zabudowa, która ma pięć kondygnacji oraz fragment budynku dziewięciokondygnacyjnego. Argumenty przedstawione w analizie nie wskazują konkretnych powodów poszerzenia obszaru analizowanego i są bardzo niejasne. Obowiązkiem organu było natomiast określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. A jak wynika z tekstowej części analizie działki "w okolicy" planowanej inwestycji przeważa zabudowa pięciokondygnacyjna mieszkalna wraz z uzupełniającą jedno- i dwukondygnacyjną zabudową usługową. Występuje również zabudowa sakralna o wysokości równej pięciokondygnacyjnym budynkom. Z kolei fakt, iż na początku i na końcu analizowanego terenu znajdują się budynki, o takiej wysokości jak planowany, nie może, w ocenie Sądu, stanowić takiego powodu, a wręcz nasuwa wątpliwość, czy granice obszaru analizowanego nie zostały właśnie tak poszerzone, aby obiekty te w nim się znalazły. Takie celowe wyznaczanie obszaru analizowanego może natomiast powodować naruszenie ustawowego wymogu zachowania zastanego na danym terenie ładu architektonicznego. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkość, czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. Z tego zaś powodu decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 5 października 2011 r. była również wadliwa, jako że oparta została na błędnie sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto Sąd, nie będąc związany zarzutami i granicami skargi, jak również powołaną w niej podstawą prawną, dopatrzył się innych uchybień organu I instancji. Ustalone w decyzji organu I instancji warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz w zakresie szerokości elewacji frontowej nie dość, że wynikają z wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego, to jeszcze zostały wyznaczone niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, odnosząc się konkretnie do każdego z powyższych elementów, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Wskaźniki nowej zabudowy, określane w decyzjach o warunkach zabudowy, muszą mieć konkretną wielkość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 585/11, Lex nr 965372). Organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349). Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia "około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 957/09, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędne jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez odwołanie się do wysokości, szerokości frontu – itp., na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora, mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy skutkiem działań osób trzecich i nie być możliwe do odtworzenia z uwagi na pierwotny lub następczy brak dokumentacji budowlanej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 1639/11, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto przy ustalaniu szczegółowych wymagań dla nowej zabudowy konieczne jest zachowanie wskazań ustawodawcy co do sposobu obliczania tych wielkości, jak i kolejności ich stosowania. Generalnie ustawodawca jako zasadę wskazuje wyznaczanie średnich parametrów, co dotyczy zwłaszcza szerokości elewacji frontowej i wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, natomiast linii zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia tych parametrów istniejącej zabudowy sąsiedniej. We wszystkich przypadkach dopuszczalne jest wyznaczenie innych parametrów, jednakże musi to wynikać z analizy. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W decyzji organu I instancji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dopuszczono dla części usługowej max 0,50, stwierdzając jednocześnie, że dla funkcji mieszkaniowej należy przyjąć wskaźnik max 0,39. Określenie takie jest niezgodne z przywołanym § 5 rozporządzenia, który nie przewiduje możliwości określenia dwóch wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do jednego obiektu, będącego przedmiotem inwestycji. Poza tym jest ono na tyle nieprecyzyjne, że mogłoby wywołać wątpliwości podczas sporządzania projektu budowlanego. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że wskaźnik ten został wyznaczony prawidłowo. Wyznaczenie innego niż średni wskaźnika wymagało szczegółowego uzasadnienia w sporządzonej analizie, a następnie wydanej przez organ decyzji. Takiego zaś uzasadnienia nie zawiera ani sporządzona w niniejszej sprawie analiza, ani też decyzja organu I instancji. Tym samym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, również w tym zakresie jest błędna. Zauważyć przy tym należy, że do analizy wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy z niewiadomych przyczyn przyjęto jedynie teren pomiędzy ul. K., ul. O. i ul. O., który tworzy jeden kwartał zabudowy, a nie cały wyznaczony obszar analizowany. Nadto takie zawężenie obszaru analizowanego dla potrzeb wyznaczenia tegoż wskaźnika poddaje również w wątpliwość prawidłowość wyznaczenia granic całego (poszerzonego) obszaru analizowanego, który z kolei przyjęto do wyznaczenia wysokości planowanej zabudowy. Niezależnie od tego należy wskazać, że z decyzji organu I instancji nie wynika w sposób jednoznaczny kształt przyszłego zamierzenia. W decyzji tej jedynie przy ustaleniu dotyczącym wysokości stwierdzono, że zabudowa ma mieć postać dwóch segmentów. Do wniosku została dołączona koncepcja zagospodarowania terenu, która zawiera różne jej warianty. W analizie stwierdzono, że wskazane jest wprowadzenie formy dwóch budynków punktowych. Z kolei zaś w załączniku do decyzji organu I instancji, stanowiącym wyniki analizy, kwestia ta została w ogóle pominięta. Ma ona natomiast istotne znaczenie dla określenia konkretnych parametrów planowanej zabudowy. Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W decyzji organu I instancji szerokość elewacji frontowej ustalona została jako wynikająca z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.), a w szczególności § 12 i 13 dotyczących wymaganych odległości od granic działki sąsiedniej oraz warunków zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zapis ten jest niejasny i nieprecyzyjny, a przede wszystkim nie odpowiada treści powołanego § 6 rozporządzenia. Przy czym zauważyć należy również, że w zakresie szerokości elewacji frontowej analiza nie zawiera precyzyjnych informacji, a tym samym uniemożliwia konkretne określenie tej szerokości w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sporządzona w sprawie analiza jest zatem również w tym zakresie wadliwa. Zdaniem Sądu organ I instancji w istocie nie wyznaczył tego parametru, co dyskwalifikuje decyzję o warunkach zabudowy. W powyższego wynika, że zarówno sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i wydana na jej podstawie decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 5 października 2011 r., obarczone były wieloma wadami, na tyle poważnymi, że nie nadawały się one do uzupełnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym. W tej zaś sytuacji zasadne było podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, jako że rozstrzygnięcie sprawy wymaga sporządzenia ponownej analizy, zgodnej z wymogami wynikającymi z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 sierpnia 2012 r. jest zgodna z prawem, oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.