III SA/Kr 1727/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi T. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 września 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania T. I. – dalej skarżący, świadczenia wychowawczego na dziecko F. I. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy: Wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2016 r. skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko – F. I. Prezydent Miasta odmawiając skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego na syna stwierdził, że skarżący w składzie rodziny jako najstarsze dziecko wskazał córkę Z. I. Małżeństwo skarżącego z matką jego córki zostało rozwiązane przez rozwód wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt [...], w którym orzeczono, iż miejscem zamieszkania małoletniej jest każdorazowe miejsce zamieszkania jej matki – byłej żony skarżącego . Sąd w ww. wyroku orzekł również , że prawo wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką powierza obojgu rodzicom, przy umożliwieniu skarżącemu nieograniczonych kontaktów z córką w miejscu i czasie ustalonym przez strony. Kosztami utrzymania i wychowania córki sąd obciążył obydwoje rodziców i tytułem udziału w tych kosztach zasądził od skarżącego na rzecz matki córki kwotę po 400 zł miesięcznie. W związku z powyższym, w ocenie organu I instancji, córka nie zalicza się do członków rodziny skarżącego w rozumieniu art.2 pkt.16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2016.195) i z tego powodu wnioskowane świadczenie nie może być przyznane. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł , że nadal sprawuje opiekę i władzę rodzicielską nad córką , która – wbrew stanowisku organu - zalicza się do członków jego rodziny. Opiekę nad córką skarżący sprawuje wraz z matką dziecka , a z wyroku rozwodowego wynika, że nie został pozbawiony władzy rodzicielskiej, natomiast koszty utrzymania i wychowania córki obciążają oboje rodziców po równo. W ocenie skarżącego , opieka nad córką jest sprawowana naprzemiennie wraz z byłą żoną . Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie wnioskowanego świadczenia wychowawczego na jego drugie dziecko tj. syna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podzieliło stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym córka nie może być zaliczona – w myśl art. 2 pkt. 16 ww. ustawy – do członków rodziny skarżącego. Zdaniem organu odwoławczego, przyznanie skarżącemu świadczenia wychowawczego na syna jako kolejnego dziecko w rodzinie skarżącego uzależnione jest od ustalenia, czy skarżący i jego była żona sprawują nad córką opiekę naprzemienną. Zdaniem organu, przyjęcie, że dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców konieczne jest - w świetle art. 2 pkt 16 ustawy - posiadanie orzeczenia sądu w tym zakresie. W niniejszej sprawie skarżący takim orzeczeniem nie dysponuje. Organ podniósł, że rozwód skarżącego został orzeczony w stanie prawnym, w którym Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie przewidywał rozstrzygania przez sąd o opiece naprzemiennej nad dzieckiem. W przepisach prawa brak jest również definicji opieki naprzemiennej, natomiast zgodnie ze stanowiskiem doktryny wykonywanie opieki równoważnej, naprzemiennej, polega na tym, iż w określonych, powtarzających się okresach czasu dziecko mieszka z jednym z rodziców. Wskazując na powyższe okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wobec braku stosownych uregulowań dotyczących opieki naprzemiennej w dacie orzekania przez sąd o rozwiązaniu małżeństwa skarżącego przez rozwód, rodzice małoletniej córki mogli ustalić w drodze pisemnego porozumienia o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem w formie opieki naprzemiennej. Z akt sprawy nie wynika , by opieka nad córką była wykonywana naprzemiennie, dlatego zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Z powyższą decyzją skarżący nie zgodził się i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie tj.: - art. 2 pkt 16 w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ww. ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. poprzez błędną wykładnię, czego skutkiem było uznanie, iż rozstrzygnięcie dotyczące obowiązków obu rodziców wobec małoletniej córka wyklucza przyjęcie , że jest ona członkiem rodziny skarżącego w rozumieniu przepisów tej ustawy; - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał, iż córka jest członkiem jego rodziny w rozumieniu ww. ustawy , pomimo iż skarżący nie miał wpływu na treść przepisu art. 58 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz brak art. 5821 § 4 k.p.c. i innych przepisów w chwili wydania wyroku o rozwiązaniu związku małżeńskiego skarżącego, co winno skutkować przeprowadzeniem przez organ administracji wykładni treści wyroku rozwodowego oraz stosownych przepisów prawa obowiązujących w chwili wydania ww. wyroku w zakresie, w jakim odpowiada on znaczeniu i treści opieki naprzemiennej. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wskazanie organom administracyjnym prawidłowej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w zakresie ustalania wykładni i zastosowania art. 2 ust. 16 ww. ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci . W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący stwierdził, że stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia w samym literalnym brzmieniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, ani w przypadku dokonania wykładni celowościowej, funkcjonalnej , systemowej i logicznej. Zdaniem skarżącego , niecelowe jest różnicowanie statusu rodziców , którzy pomimo rozwiązania związku małżeńskiego, wykonują wspólnie władzę rodzicielską w pełnym zakresie, zapewniając dziecku prawidłowy jego rozwój i warunki życiowe. Skarżący zarzucił, iż pomimo wiążącego charakteru prawomocnego orzeczenia sądu , organ odwoławczy dokonał nadinterpretacji tych elementów wyroku rozwodowego , które ze względu na datę jego wydania , nie mogły się w nim znaleźć. Brak określenia , że córka znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców , nie mogło – zdaniem skarżącego – doprowadzić do wniosku , że córka nie może być uznana za członka jego rodziny. W ocenie skarżącego , treść wyroku rozwodowego odpowiada orzeczeniu o opiece naprzemiennej niedookreślając jedynie czasookresów , w jakim dziecko ma przebywać u danego z rodziców. Określenie w wyroku rozwodowym adresu zamieszkania córki nie przesądza o faktycznie wykonywanej władzy rodzicielskiej, a samo określenie tego miejsca , zdaniem skarżącego , ma charakter bardziej techniczny , niż normatywny. Przyjęty przez organy administracyjne pogląd , że miejsce zamieszkania córki wyłącza ją z rodziny skarżącego , nie może być zaakceptowany. Ponadto skarżący podniósł , że jest znacznie ograniczony co do możliwości zmiany wyroku orzekającego rozwód w zakresie , w jakim sąd orzekł o wykonywaniu władzy rodzicielskiej i o kontaktach z córką , tym bardziej że mogłoby to mieć negatywny wpływ na istniejący między rodzicami dziecka konsensus w tym zakresie. Nadto skarżący zarzucił , że organy mając wątpliwości co do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej przez rodziców małoletniej, mogły przeprowadzić dowód z przesłuchania matki córki lub przeprowadzić inne dowody na tę okoliczność. Zdaniem skarżącego, jest on uprawniony do otrzymania wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 lutego 2017r. skarżący złożył do akt sprawy pismo procesowe wraz z załącznikami w postaci kserokopii fotografii na okoliczność wykonywania opieki naprzemiennej nad córką. Zdaniem skarżącego , mimo , iż córka posiada jedno miejsce zamieszkania – z matką – nie wyklucza zaliczenia jej do członków rodziny każdego z rodziców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego , nie zaś według kryterium słuszności . Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności , Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza , że mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art.134 § 1 ww. ustawy , skarga nie zasługuje na uwzględnienie , gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na syna skarżącego . Powodem odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącego świadczenia było przyjęcie, iż skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad swoją córką, której miejscem zamieszkania jest miejsce zamieszkania jej matki . Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2016.195) – dalej jako "u.p.p.w.d.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy , celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W niniejszej sprawie kwestią sporną była możliwość zaliczenia córki do rodziny skarżącego – w rozumieniu przepisów ww. ustawy - i w konsekwencji uznanie, że syn jest drugim dzieckiem skarżącego. W celu rozstrzygnięcia powyższego sporu należy wskazać, że w myśl art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U.2016.162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Definicja ustawowa " rodziny" w sposób istotny różni się od pojęcia " rodziny" rozumianego tradycyjnie. Oczywistym bowiem jest , że dziecko w tradycyjnym ujęciu "rodziny" zawsze należy do rodziny obojga rodziców. Tymczasem w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca jako zasadę przyjął, że dziecko uznawane jest za członka tylko jednej rodziny, wyjątkowo zaś można zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. O tym, do której rodziny należy zaliczyć dziecko, decyduje, który z uprawnionych podmiotów wymienionych w art.4 ust.2 wspólnie zamieszkuje z dzieckiem , a w konsekwencji który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Za powyższym stanowiskiem przemawia użyty w art.2 pkt.16 ustawy zwrot , że rodzinę stanowią osoby wspólnie zamieszkujące z dziećmi pozostającymi na ich utrzymaniu . Wspólne zamieszkiwanie - co do zasady – wiążę się z faktycznie sprawowaną opieką nad dzieckiem. Ustawodawca w art.22 ww. ustawy, w przypadku zbiegu prawa do świadczenia wychowawczego , przyznał prawo do tego świadczenia podmiotowi , który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Analiza przepisów ww. ustawy pozwala na przyjęcie stanowiska , zgodnie z którym – co do zasady - dziecko należy do rodziny rodzica , z którym wspólnie zamieszkuje i który sprawuje nad tym dzieckiem faktyczną opiekę. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja , w której zgodnie z orzeczeniem sądu rodzinnego , dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Art. 2 pkt.16 ww. ustawy, we wskazanym zakresie jest jasny i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych. Opieka naprzemienna wynika z orzeczenia sądu . Pojęcie "opieki naprzemienne" wprowadzone zostało z dniem 1 kwietnia 2016r. wraz z wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Natomiast z dniem 29 sierpnia 2015r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015r. o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.2015.1062) wprowadzająca instytucję opieki naprzemiennej do polskiego porządku prawnego. Jednakże zarówno ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jak i ww. ustawa z dnia 25 czerwca 2015r. nie zawierają definicji pojęcia "opieka naprzemienna". Należy jednak zauważyć, że ustawa z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.2016.1822) posługuje się pojęciem "orzeczenie, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach". Z kolei zgodnie z art. 107 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. 2015.2082) "jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom żyjącym w rozłączeniu, sąd opiekuńczy może ze względu na dobro dziecka określić sposób jej wykonywania i utrzymywania kontaktów z dzieckiem. Sąd pozostawia władzę rodzicielską obojgu rodzicom, jeżeli przedstawili zgodne z dobrem dziecka pisemne porozumienie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Podobne unormowanie zawarte jest w art. 58 § 1 i § 1a Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którymi w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku powyższego porozumienia sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Regulację tą stosuje się także przy orzekaniu separacji (art. 613 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, iż w sytuacji braku orzeczenia o władzy naprzemiennej , o którym mowa w art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., opieka naprzemienna może wynikać także z pisemnego porozumienia , jeżeli z jego treści wynikać będzie, że rodzice rozwiedzeni, żyjący w separacji lub w rozłączeniu sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian w następujących po sobie okresach. Nieracjonalne jest bowiem przyjęcie, że opieka naprzemienna musi wynikać wyłącznie z wyroku sądu , skoro rodzice dziecka mogą sami ustalić taki sposób sprawowania opieki nad wspólnym dzieckiem. Odmienna wykładnia art.2 pkt.16 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że premiowani byliby rodzice dziecka , którzy nie mogą się porozumieć między sobą co do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem , a jednocześnie wykładnia taka jest niesprawiedliwą wobec rodziców , którzy są w stanie to uczynić bez ingerencji sądu. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, podmioty realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do ustalania stanu faktycznego w zakresie istnienia bądź nie istnienia opieki naprzemiennej, a to z wobec wyraźnego brzemienia art. 2 pkt 16 ww. ustawy, posługującego się pojęciem "orzeczenia". Ustalenie rzeczywistych intencji rodziców dziecka jest często trudne, stąd racjonalny ustawodawca przewidział dla spraw dotyczących ustalenia opieki nad dzieckiem szczególny tryb postępowania prowadzonego przez sądy rodzinne. Sprawowanie opieki nad dzieckiem należy do istotnych spraw dziecka i wymaga szczególnej ostrożności w rozstrzyganiu tych kwestii . Nie jest rolą organów pomocy społecznej wkraczanie w zakres materii zastrzeżonej dla innych organów i omijanie w ten sposób ustawowych regulacji dotyczących opieki nad dzieckiem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że rodzice córki skarżącego są rozwiedzeni, a zgodnie z wyrokiem orzekającym o rozwiązaniu małżeństwa pomiędzy skarżącym a matką córki , władza rodzicielska została powierzona obojgu rodzicom przy umożliwieniu nieograniczonych kontaktów z małoletnią córką w miejscu i czasie ustalonym przez strony. Obowiązkiem utrzymania i wychowania małoletniej córki sąd obciążył oboje rodziców zasądzając od skarżącego tytułem alimentów stosowną kwotę płatną do rąk matki córki. Ta okoliczność, w ocenie Sądu , przemawia za stanowiskiem , że sąd rodzinny ustalił w ten sposób miejsce pobytu córki przy matce i faktyczną opiekę nad małoletnią. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających, że z wyroku tego nie wynika naprzemienna opieka nad córką obojga rodziców rozwiedzionych. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy administracyjne zasadnie uznały, że córka nie jest członkiem rodziny skarżącego w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci , a w konsekwencji syn skarżącego jest pierwszym dzieckiem w rodzinie skarżącego. Oceny tej nie mogła zmienić argumentacja skargi oraz załączone na rozprawie dowody. Sam fakt wykonywania władzy rodzicielskiej poprzez wspólne spędzania czasu z córką nie jest tożsame ze sprawowaniem opieki naprzemiennej, która to okoliczność – jak wyżej podniesiono - musi wynikać – co do zasady - z "orzeczenia" , o którym mowa w art.2 pkt.16 ustawy lub z pisemnego porozumienia rodziców dziecka , o którym wyżej była mowa. W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić , że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem , gdyż ani argumentacja skargi , ani też analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju , które mogły mieć wpływ na wynik sprawy , dlatego Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016.718), orzekł jak w sentencji.