I OZ 247/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt: II SO/Gl 13/17 o oddaleniu wniosku J.K. o wstrzymanie wykonania uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [..] kwietnia 2017 r., nr [..] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt: II SO/Gl 13/17 oddalił wniosek J.K. o wstrzymanie wykonania uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [..] kwietnia 2017 r., nr [..] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości, który skarżąca motywowała utratą dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że uchwała dotyczy zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej i sama w sobie nie zmienia stanu faktycznego i nie wywołuje bezpośrednich skutków dla wnioskodawczyni, a okoliczności braku dostępu do drogi publicznej podnoszone na poparcie wniosku w rzeczywistości dotyczą istoty sprawy. J.K. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie Sądu, wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania uchwały Rady Miejskiej z dnia [..] kwietnia 2017 r., nr [..]. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że wykonanie decyzji może stanowić podstawę do zmiany stanu prawnego nieruchomości, a taki skutek, jako skutek w sferze prawa cywilnego, co do istoty jest nieodwracalny w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie należało uwzględnić. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a. odnoszą się do zdarzeń przyszłych, które mogą stanowić efekt wykonania zaskarżonego aktu. Jedną z wymienionych przez ustawodawcę przesłanek jest spowodowanie wykonaniem zaskarżonego aktu trudnych do odwrócenia skutków. Mogą one mieć zarówno charakter prawny, jak i faktyczny. Nie jest przy tym wymagane, by w jakimkolwiek zakresie skutki te rzeczywiście wystąpiły lub przynajmniej się ujawniły. Potencjalność zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją (w tym przypadku uchwałą) lub możliwość dokonania zmian w dotyczącej jej księdze wieczystej - stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania skutków trudnych do odwrócenia (w kontekście wstrzymania wykonania decyzji). Zważyć należy, że są to skutki, których w przypadku uchylenia decyzji (wyeliminowania z obrotu uchwały) przez sąd administracyjny, organ nie będzie mógł - przy użyciu dostępnych mu środków prawnych - cofnąć jednostronną czynnością (postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2014 r., I OZ 455/14, Lex 1480935). W wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., I OSK 1585/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Jak zaznaczył NSA, szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego. Z akt sprawy wynika, że o umożliwienie zakupu działki nr [..] (drogi nieutwardzonej stanowiącej własność gminną) wystąpił Z.K. pismem z dnia 23 sierpnia 2016 r. Z akt sprawy wynika także, że toczyły się sprawy z powództwa J.K. o naruszenie posiadania (przeciwko G.K. i Z.K.). Sprawę przeciwko Z.K. Sąd przekazał do rozpoznania do toczącej się sprawy rozwodowej. W postępowaniu przeciwko G.K. Sąd ustalił, że J.K. i Z.K. są małżeństwem, a w dniu [..] marca 2016 r. Z.K. pod nieobecność żony zmienił zamki, kody alarmów i pilotów do bram i garaży, uniemożliwiając jej korzystanie z nieruchomości wspólnej, w tym samym dniu umową darowizny przekazał nieruchomość bratu G.K. oraz ustanowił służebność mieszkania na swoją rzecz. W postępowaniu z powództwa J.K. przeciwko G.K. Sąd Okręgowy w Częstochowie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt: VI Ca 242/17 nakazał pozwanemu przywrócić powódce naruszone posiadanie i zakazał dalszych naruszeń posiadania powódki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca podniosła, że działka o nr [..] stanowi jedyny dojazd do drogi wojewódzkiej – działki o nr [..], a sprzedaż drogi ma na celu pozbawienie jej i jej dzieci dostępu do przysądzonego im prawa do mieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały ograniczył się do stwierdzenia, że uchwała sama w sobie nie zmienia stanu faktycznego i nie wywołuje bezpośrednich skutków dla wnioskodawczyni. Tymczasem w świetle okoliczności tej sprawy nie można wykluczyć, że uchwała, w istocie prowadząca do zmian w zakresie prawa własności działki o nr [..] (bo tak należy oceniać uchwałę wyrażającą zgodę na sprzedaż konkretnie oznaczonej nieruchomości, o której zakup wystąpił Z.K.) spowodować może skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien zatem poddać rozwadze wniosek skarżącej, zgodnie ze swoim własnym stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu postanowienia, że Sąd zobowiązany jest do analizy całokształtu akt sprawy, a więc badając, czy w istocie w wyniku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, skarżąca faktycznie może zostać pozbawiona dojazdu do nieruchomości. Wymaga wyjaśnienia przez Sąd, czy z wykonaniem uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [..] kwietnia 2017 r. łączy się potencjalne niebezpieczeństwo wystąpienia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., przy uwzględnieniu stanowiska zawartego w treści pisma skarżącej z dnia 12 lipca 2016 r., że do domu dojeżdża drogą obejmującą działkę nr [..], ponieważ "najkrótsza droga (działka nr [..]) jest nieprzejezdna, ponieważ jest zlikwidowana i włączona w obręb nielegalnie wykonanego stawu przez Z.K.". Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.