III SA/Kr 1252/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z 29 sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] 2017 r. Burmistrz odmówił skarżącej M. J. przyznania świadczenia rodzicielskiego w związku z opieką nad dziećmi – I. J. i P. J. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że skarżącej nie może zostać przyznane tego typu świadczenie, gdyż doszłoby do zbiegu świadczeń tj. świadczenia pielęgnacyjnego (przyznanego na niepełnosprawną córkę – L. J. decyzjami z [...] 2016 r., nr [...] oraz z [...] 2017 r. nr [...] za okres od 1 września 2016 r. do 31 października 2020 r.) oraz świadczenia rodzicielskiego (na córki I. i P. - wniosek został złożony 24 kwietnia 2017 r.). Kolegium wskazało, że skarżąca oświadczyła, że nie zrezygnuje ze świadczenia pielęgnacyjnego, które w całości jest przeznaczone na rehabilitację córki L. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium przyznało, że art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Burmistrza, dotyczył zbiegu świadczeń przysługujących jednej uprawnionej osobie na jedno dziecko i nie miał zastosowania, jeżeli świadczenia nie dotyczyły tego samego dziecka. Niemniej jednak część wspólna art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych została z dniem 1 sierpnia 2017 r. zmieniona przez art. 6 pkt 17 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. poz. 1428), co wykluczyło możliwość przyznania świadczenia rodzicielskiego gdy wnioskujący pobierał już jedno ze świadczeń wymienionych w tym przepisie m.in. tak jak w rozpoznawanej sprawie - świadczenie pielęgnacyjne. Zatem, nawet jeżeli skarżąca spełniała przesłanki z art. 17 c ustawy o świadczeniach rodzinnych, to przyznanie oprócz świadczenia pielęgnacyjnego, kolejnego świadczenia rodzicielskiego, zostało wykluczone, gdyż zgodnie z obowiązującymi od 1 sierpnia 2017 r. przepisami, można było otrzymywać tylko jedno z tych świadczeń, także w przypadku gdyby świadczenia przysługiwały w związku z opieką nad różnymi dziećmi. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie: 1/ art. 27 ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku o świadczenie rodzicielskie oraz w dniu wydania decyzji przez organ I instancji; 2/ zasady praworządności i zasady równości wobec prawa. W uzasadnieniu skarżąca podała, że Kolegium przyznało jej rację co do wykładni art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. że przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ I instancji nie wykluczał przyznania świadczenia rodzicielskiego w związku z urodzeniem dwójki dzieci, pomimo przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Jednocześnie organ II instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na znowelizowanym art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązującym po dniu wydania decyzji przez organ I instancji. Skarżąca podniosła, że poniosła negatywne konsekwencje braku przyznania wnioskowanego świadczenia, które wynikały z faktu, że Kolegium rozpatrzyło jej odwołanie dopiero 29 sierpnia 2017 r., tj. ponad 3 miesiące od złożenia przeze nią odwołania, co, w jej opinii, nosiło znamiona bezczynności/przewlekłości postępowania. Było to również niezgodne konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, gdyż terminowe rozpatrzenie odwołania, zdaniem skarżącej, skutkowałoby korzystnym dla niej rozstrzygnięciem. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalanie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna. Nowelizacja art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie z 1 sierpnia 2017 r. nie uniemożliwia przyznania świadczenia rodzicielskiego w sytuacji gdy wnioskujący pobierał świadczenie pielęgnacyjne na inne dziecko (niepełnosprawne), o ile wniosek o świadczenie rodzicielskie został złożony przed 1 sierpnia 2017 r. Tak było w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca złożyła bowiem wniosek 24 kwietnia 2017 r., co więcej – organ I instancji orzekał również przed wejściem w życie znowelizowanego brzmienia art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych (decyzja z 11 maja 2017 r.). Obowiązujący przed 1 sierpnia 2017 r. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, lub zasiłku dla opiekuna - przysługiwało jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się jednolity pogląd, że określony w powołanym przepisie zbieg do ww. świadczeń rodzinnych, miał zastosowanie tylko w sytuacji, gdy zbieg uprawnień dotyczył tej samej osoby sprawującej opiekę lub wychowanie oraz tej samej osoby wymagającej opieki. W konsekwencji takiej interpretacji, rodzic sprawujący opiekę nad kilkoma dziećmi, mógł otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne na jedno z dzieci (dziecko niepełnosprawne), a świadczenie rodzinne na pozostałe dzieci (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 listopada 2017 r., II SA/Rz 1031/17 i powołane tam orzeczenia innych sądów administracyjnych; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzekające w niniejszej sprawie Kolegium zasadniczo pogląd ten podzielało ("Wykładnia art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na której zostały oparte zarzuty odwołania (...) faktycznie nie wykluczała możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia rodzicielskiego w związku z urodzeniem dwójki dzieci, pomimo przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko"). Kolegium oparło jednak swoją wykładnię na znowelizowanym brzmieniu art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis w końcowej części stanowił: "(...) przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami". Istotnie, jak zauważyło Kolegium, nowe brzmienie ww. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nadane przez art. 6 pkt 17 ww. ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, weszło w życie 1 sierpnia 2017 r., co miało związek z ograniczeniami tego typu świadczeń wprowadzanymi przez rząd (ustawa była projektem Rady Ministrów – druk sejmowy nr 1625 Sejmu VIII kadencji). Niemniej jednak ustawa nowelizująca nie zawierała przepisów przejściowych, w szczególności nakazujących stosować "nowe" regulacje do wniosków złożonych pod rządami poprzednich przepisów. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca w sposób wyraźny nie nakazał stosować znowelizowanych przepisów do nierozstrzygniętych ostatecznie wniosków o przyznanie świadczeń – należało się zastosować do ogólnych zasad wykładni związanej z rozstrzyganiem spraw w przypadku zmian przepisów wpływających na uprawnienia i obowiązki obywateli. Jedną z takich podstawowych zasad jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) wywodzona z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego "(...) odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywnym jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie zmieniającej przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie" (wyrok TK z 13 marca 2014 r., P 38/11, cz. III, pkt 6.2; www.ipo.trybunal.gov.pl). Pogląd ten został wprawdzie wypowiedziany w wyroku dotyczącym skutków nowelizacji przepisów w zakresie wywłaszczeń na cele publiczne tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), niemniej jednak nie ma to znaczenia, ponieważ zasadniczo dotyczył on administracyjnego prawa materialnego. Przepisy dotyczące świadczeń rodzinnych również należą do administracyjnych przepisów materialnych. Z tych też powodów, stosując wykładnię prokonstytucyjną, Sąd uznał, że organy, a zwłaszcza Kolegium (orzekające po nowelizacji art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych) w sposób nieprawidłowy przyjęły, że w sprawie skarżącej nastąpił zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i rodzinnego uniemożliwiający przyznanie jej obu świadczeń, pomimo że świadczenia te dotyczyły różnych dzieci, nad którymi skarżąca sprawowała opiekę. Rację miała skarżąca, że opóźnienie w rozpatrzeniu jej odwołania naruszyło zasadę równości, ponieważ ewentualna decyzja Kolegium wydana przed nowelizacją, byłaby dla skarżącej korzystna skoro Kolegium podzielało jej interpretację art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu przed 1 sierpnia 2017 r. Sąd zauważa, że odwołanie wpłynęło do Kolegium 29 maja 2017 r. Zgodnie z art. 35 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) sprawa w postępowaniu odwoławczym powinna zostać załatwiona w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Miesięczny termin na wydanie decyzji przez Kolegium upływał 30 czerwca 2017 r., a więc przed zmianami przepisów. Zaskarżona decyzja Kolegium została natomiast wydana 29 sierpnia 2017 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że czynności z zakresu formalnej weryfikacji odwołań (kontrola terminowości ich wniesienia czy badanie przymiotu strony) nie usprawiedliwiają niezakończenia postępowania w ustawowym miesięcznym terminie. Czynności te należą do zwykłych czynności które organ zobowiązany jest podejmować w każdym postępowaniu odwoławczym i nie stanowią one zasadniczo nadzwyczajnych okoliczności niezależnych od organu, zaistnienie których mogłoby wstrzymać bieg terminów przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2158/16). Sąd również zauważa, że należało też mieć na względzie art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis wszedł w życie 1 czerwca 2017 r. i wprowadził zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść stron. Zgodnie więc z art. 7a §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W ocenie Sądu nie wystąpiły w sprawie okoliczności wyłączające zastosowanie ww. przepisu tj. sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania miał bezpośredni wpływ. Z tych też powodów, niezależnie od powyższych zasad stosowania znowelizowanych przepisów w razie braku wyraźnych reguł intertemporalnych w ustawie nowelizującej, Kolegium, orzekając po wejściu w życie znowelizowanego brzmienia art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powinno orzekać na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku i orzekania przez organ I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obu instancji uwzględnią ocenę prawną i wskazania wynikające z uzasadnienia wyroku. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a); Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135).