II OSK 2158/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Bd 103/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Bd 103/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie warunków zabudowy, umorzył postępowanie (pkt 1), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Wyrok ten został wydany w następującym, wskazanym przez Sąd pierwszej instancji, stanie sprawy: Po ponownym rozpoznaniu sprawy, na skutek wniosku inwestora [...] S.A. w K., decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Burmistrz Lubrańca ustalił dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...],[...],[...] oraz [...] w obrębie miejscowości K., gmina L., infrastruktury technicznej - elektrowni wiatrowej o mocy od 2 MW do 4,5 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz zjazdem z drogi gminnej na działce nr [...], warunki zabudowy dla obiektów infrastruktury technicznej oraz wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: M.S., E.M., G.D., D.P., J.K., J. K., K.K., Z.W., R.W., R.S. oraz H.S. Akta sprawy wraz z odwołaniami organ pierwszej instancji przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej także "SKO") w dniu 4 września 2015 r. (wpływ do organu w dniu 10 września 2015 r.). Pismem z dnia 5 października 2015 r. SKO zwróciło się do organu pierwszej instancji o udzielenie informacji, czy przedmiotowy grunt objęty został zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaś pismem z dnia 15 października 2015 r. SKO zawiadomiło uczestników postępowania, że wydanie rozstrzygnięcia możliwe będzie po zweryfikowaniu interesu prawnego wnoszących odwołanie, wskazując na planowany termin rozpatrzenia odwołania na dzień 30 listopada 2015 r. Pismem z dnia 16 października 2015 r. skarżącą Spółka ponagliła organ odwoławczy, wskazując jako nieuzasadnione zwracanie się przez SKO do organu pierwszej instancji o udzielenie informacji, o której mowa w ww. piśmie z 5 października 2015 r., z uwagi na prawomocne postanowienie uzgadniające Starosty Włocławskiego z dnia [...] lutego 2014 r. Pismem z dnia 21 października 2015 r. skarżąca Spółka wezwała SKO do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, kto został przez organ pierwszej instancji uznany za stronę postępowania, zatem niepotrzebna jest, zdaniem Spółki, dodatkowa weryfikacja. Postanowieniami z dnia [...] października 2015 r. SKO uznało odwołania wniesione przez H.S., R.S., R.W., E.M. i D.P. za wniesione z uchybieniem terminu oraz umorzyło postępowanie odwoławcze względem J.K. i Z.W. W dniu 2 listopada 2015 r. SKO udzieliło skarżącej Spółce odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazując w niej, że nie jest związane materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji, w związku z czym organ odwoławczy zobowiązany był do weryfikacji stron postępowania. Następnie skarżąca Spółka wniosła skargę na bezczynność SKO w przedmiocie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. W skardze tej zarzucono naruszenie art. 35 k.p.a. wskazując, że organ posiada kompletne akta sprawy, w związku z czym czynności podejmowane przez niego uznać należy za dokonywane w sposób przewlekły. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, uznając zawarte w skardze zarzuty za nieuzasadnione. W aktach sądowych znajdują się odpisy dokumentów z akt administracyjnych sprawy o sygn. akt II SA/Bd 61/15 ze skargi J.K. na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Lubrańca z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga była zasadna. W pierwszej kolejności Sąd wskazał na normę art. 149 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", a następnie wyjaśnił, że pierwszą czynnością dokonaną przez organ było wystosowanie w dniu 5 października 2015 r. pisma skierowanego do organu pierwszej instancji o udzielenie wskazanych informacji. Następnie w dniu 15 października 2015 r. SKO zawiadomiło uczestników postępowania o przewidywanym terminie wydania decyzji do dnia 30 listopada 2015 r. Finalnie decyzja została wydana w dniu [...] grudnia 2015 r. Dalej Sąd przytoczył przepis art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. i wyjaśnił, że z użytego w art. 35 § 3 k.p.a. wyrażenia "nie później" wynika, iż określone w tym przepisie terminy należy traktować jako terminy maksymalne. Dlatego organy obowiązane są rozstrzygnąć sprawę we wskazanych terminach, a ich przekroczenie powinno być sytuacją wyjątkową. Wskazał także, iż oceniając, czy bezczynność w tej sprawie zaistniała, zobligowany był de facto do rozpatrzenia dwóch przesłanek, których łączne spełnienie obliguje do uznania bezczynności skarżonego organu: ustalenia, czy organ zobligowany był do wydania konkretnego aktu, bądź też podjęcia określonej czynności i czy przekroczył termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu skarżony organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania i wydania decyzji. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił bowiem wskazanym terminom załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Dalej Sąd zwrócił uwagę, że SKO przez miesiąc (a konkretnie prawie pod koniec tego terminu), czyli w istocie przez cały termin przeznaczony na rozpatrzenie sprawy w postępowaniu odwoławczym, dokonało jednej czynności, jaką było zwrócenie się do Burmistrza Lubrańca o udzielenie informacji, czy grunt objęty został zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, co Sąd podkreślił, informacja taka zawarta jest w postanowieniu Starosty Włocławskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znajdującym się w aktach administracyjnych. Zdaniem Sądu brak było także podstaw do uznania, że zaistniały w sprawie przesłanki, o jakich mowa w art. 35 § 5 k.p.a., czyli konieczność dokonywania przez organ określonych czynności wynikających z przepisów prawa, jak na przykład opóźnienia wynikające z winy strony czy też z przyczyn niezależnych od organu. Uznał Sąd zatem, że w terminie przewidzianym dla wydania decyzji, organ pozostawał w bezczynności, nie wydał bowiem decyzji w postępowaniu odwoławczym w terminie miesięcznym, a z przekroczeniem tego terminu. Decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji wydana została przez SKO dopiero [...] grudnia 2015 r., a więc po upływie prawie trzech miesięcy od daty wpłynięcia akt. A w związku z tym, że w dniu wydania wyroku ww. decyzja istniała w obrocie prawnym, to Sąd przyjął, że fakt wydania tej decyzji zniósł stan bezczynności w niniejszej sprawie, w związku z czym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. I podlegało umorzeniu z innych przyczyn na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., mimo że SKO pozostawało w bezczynności (pkt 1 wyroku). Jednakże stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzono z przyczyn wskazanych wyżej, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 wyroku), tyle tylko że ta bezczynność nie miała cechy rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zaskarżając ten wyrok w części, w zakresie punktu 2, 3 i 4 wyroku. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu w przedmiocie bezczynności oraz w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy Sąd postępowanie umorzył (pkt 1 wyroku), a także w sytuacji gdy w okolicznościach sprawy organowi nie można przypisać bezczynności; 2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co zdecydowało o postawieniu organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji stwierdzeniu bezczynności organu, a nadto brak odniesienia do stanowiska organu; 3/ art. 200 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zasądzeniu zwrotu kosztów skarżącej Spółce w sytuacji umorzenia postępowania sądowego; Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., SKO wniosło o uchylenie przedmiotowego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej SKO oświadczyło, iż zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wskazanych w § 2 art. 183 p.p.s.a., w związku z tym przeszedł do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przy czym wskazać należy, że skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a [...] S.A. w K. nie zażądała jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, albowiem zasadniczo zakwestionowany wyrok odpowiada prawu. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ pozostawał w bezczynności co do załatwienia odwołań od decyzji Burmistrza Lubrańca z dnia [...] lipca 2015 r., jednakże w dacie wyrokowania, a po wniesieniu skargi, SKO wydało decyzję kończącą postępowanie w sprawie. W tej sytuacji umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, iż skoro Sąd pierwszej instancji w punkcie pierwszym umorzył postępowanie, to oznacza to, że postępowanie przed tym Sądem zostało umorzone w całości. Taka interpretacja sentencji zaskarżonego wyroku, jakiej dokonał organ, nie znajduje uzasadnienia. W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub zobowiązaniu organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wydanie przez organ administracyjny w toku postępowanie sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – porównaj: wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1441/16, npubl. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska SKO, by Sąd pierwszej instancji naruszył prawo umarzając postępowanie i jednocześnie orzekając w zakresie o którym mowa art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Podkreślić trzeba bowiem, że umorzenie postępowania sądowego jest zasadne jedynie co do zobowiązania organu do wydania decyzji, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (porównaj: uchwała 7 sędziów NSA z 26.11.2008 r. I OPS 6/08, opubl. ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63) Odnosząc się do dalszej części tego zarzutu wskazać trzeba, że skarga kasacyjna nie podważyła stanowiska Sądu pierwszej instancji, by organowi nie można było przypisać bezczynności. Bezczynność organu w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1-5 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5 art. 35 k.p.a.). W niniejszej sprawie niekwestionowane jest, że akta sprawy wraz z odwołaniami wpłynęły do SKO w dniu 10 września 2015 r. Natomiast decyzja kończąca postępowanie zapadła w dniu [...] grudnia 2015 r. Zatem niewątpliwie już po upływie maksymalnego miesięcznego terminu przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. dla załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Sąd pierwszej instancji analizując akta sprawy stanął na stanowisku, że SKO dopuściło się bezczynności w postępowaniu odwoławczym. Skarga kasacyjna tej oceny skutecznie nie zakwestionowała. SKO nie podniosło żadnych takich okoliczności, które wyłączałby zaistnienie stanu bezczynności w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu, że czynności z zakresu formalnej weryfikacji odwołań (kontrola terminowości ich wniesienia czy badanie przymiotu strony) usprawiedliwiają niezakończenie postępowania w ustawowym miesięcznym terminie. Czynności te należą do zwykłych czynności które organ zobowiązany jest podejmować w każdym postępowaniu odwoławczym i nie stanowią one zasadniczo nadzwyczajnych okoliczności niezależnych od organu, zaistnienie których mogłoby wstrzymać bieg terminów przewidzianych przepisami k.p.a. Przy czym wskazać trzeba, że skarga kasacyjna nie zakwestionowała ustaleń Sądu, iż pierwszą czynnością jaka znalazła odzwierciedlenie w aktach sprawy było wystosowanie w dniu 5 października 2015 r., a więc prawie miesiąc po wpływie odwołań wraz z aktami sprawy, pisma do organu pierwszej instancji celem uzyskania informacji, czy grunt objęty został zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy informacja ta zawarta była w aktach sprawy. Kolejne czynności zostały podjęte dopiero w dniu 14 października 2015 r. Końcowo decyzja została wydana w dniu [...] grudnia 2015 r. Mając na uwadze powyższe podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że SKO dopuściło się bezczynności, przy czym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe podyktowane jest nieusprawiedliwionym przekroczeniem terminów, które to przekroczenie zostało spowodowane zbędnym lub zbyt późnym podjęciem pierwszych czynności w sprawie. Przy czym zawiadomienie strony o przekroczeniu terminu, wskazanie przyczyn takiego stanu rzeczy i podanie nowego terminu załatwienia sprawy, tj. uczynienie zadość obowiązkowi z art. 36 k.p.a. nie usprawiedliwia braku działania organu. Istotna jest bowiem przyczyna zwłoki (zob. wyrok NSA z 30.06.2016 r. I OSK 827/16, npubl.). W konsekwencji uwzględnienia skargi zasadnie Sąd pierwszej instancji orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. W sprawie nie stwierdzono także, by Sąd pierwszej instancji uchybił normie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, który usprawiedliwiałby uchylenie zaskarżonego wyroku z tego powodu. Co prawda Sąd nie odniósł się bezpośrednio do zarzutów i twierdzeń organu, jednakże mimo tego z uzasadnienia wyroku wynikają motywy jakimi kierował się Sąd przy wydawaniu orzeczenia, co umożliwia jego kontrolę. W orzecznictwie sądowym akcentuje się, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (porównaj wyroki NSA: z 8.02.2012 r. I OSK 275/11; z 21.08.2015 r. II OSK 3110/14, CBOSA). A w niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Reasumując stwierdzić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił żadnej z podniesionych przez SKO podstaw kasacyjnych. Dlatego, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.