I OSK 2079/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 330/17 w sprawie ze skargi Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy N. z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół w L. B. A. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody L. na rzecz Gminy N. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 14 czerwca 2017 r., II SA/Go 330/17 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy N. z [...] stycznia 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół w L. B. A. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w myśl art. 92 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej u.s.g.) stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wykładnia logiczna przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie podlega wykonaniu od momentu jego doręczenia organowi gminy. Dopuszczalność wykonania aktu, co można wnosić z postanowień art. 92 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 5 u.s.g., zachodzi dopiero po uzyskaniu przez niego przymiotu prawomocności. Rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 92 ust. 1 u.s.g. przymiot prawomocności uzyskuje dopiero z upływem terminu wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5 u.s.g.). Jednakże, nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze od momentu jego doręczenia organowi gminy powoduje stan związania organu nadzoru własnym rozstrzygnięciem. Chronologia działań nadzorczych podjętych przez Wojewodę względem aktów prawnych podjętych w ramach postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w L. wskazuje, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przepisy prawa. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stycznia 2017 r. Wojewoda L. stwierdził nieważność Zarządzenia Wójta Gminy N. z [...] lipca 2016 r. o ogłoszeniu konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w L. Następnie rozstrzygnięciami nadzorczymi podjętymi [...] stycznia 2017 r. Wojewoda L. stwierdził nieważność Zarządzeń Wójta Gminy N. z [...] sierpnia 2016 r. o zatwierdzeniu konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w L. oraz o powołaniu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w L. W. T. Te rozstrzygnięcia nadzorcze zostały doręczone Wójtowi Gminy N. [...] stycznia 2017 r. W dniu [...] stycznia 2017 r. Wójt Gminy N. wydał zarządzenia – o odwołaniu W. T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w L. oraz o powierzeniu pełnienia obowiązków tego Dyrektora B. A. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lutego 2017 r. Wojewoda L. stwierdził nieważność w.w. Zarządzenia z [...] stycznia 2017 r. o odwołaniu W. T. ze stanowiska Dyrektora. Rozstrzygnięcie to wpłynęło do organu 13 lutego 2017 r., natomiast zaskarżonym obecnie rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] marca 2017 r. (data wpływu do organu – 6 marca 2017 r., por. potwierdzenie odbioru w aktach sprawy) organ nadzoru stwierdził nieważność Zarządzenia z [...] stycznia 2017 r. o powierzeniu pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół w L. B. A. Zatem, w dacie podejmowania Zarządzenia o powierzeniu obowiązków Dyrektora B. A., tj. [...] stycznia 2017 r., na skutek wydanych rozstrzygnięć nadzorczych, wstrzymaniu uległy Zarządzenia Wójta Gminy N. o: ogłoszeniu konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w L., zatwierdzeniu konkursu oraz o powołaniu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół W. T. Rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności Zarządzenia o odwołaniu W. T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w L. wpłynęło do organ 13 lutego 2017 r., a zatem z tą datą wykonalność tego Zarządzenia uległa wstrzymaniu. Analizując legalność kwestionowanego przez organ nadzoru Zarządzenia Wójta Gminy N. o powierzeniu pełnienia obowiązków Dyrektora B. A., należy mieć na uwadze stan faktyczny oraz stan prawny aktualny na datę jego podjęcia, czyli na dzień [...] stycznia 2017 r. W dacie tej wstrzymaniu uległy wszystkie zarządzenia organu prowadzącego daną szkołę, dotyczące przeprowadzenia konkursu, w tym Zarządzenie o powołaniu na stanowisko Dyrektora szkoły. W tych okolicznościach wydanie zarządzenia na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy z 7 września 1991 o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943) – dalej u.s.o., miało oparcie w przepisach prawa. Regulacja zawarta w przywołanym przepisie ma charakter szczególny (odstąpienie od zasady konkursowego trybu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły – art. 36a ust. 1b) i należy odnosić ją do sytuacji wyjątkowych, a jako regulacja prawna szczególna nie może być poddana wykładni rozszerzającej, przez odejście od reguł wykładni językowej (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r., I OSK 3106/12). Zgodzić należy się z organem, że ze względu na konieczność zapewnienia bieżącego, nieprzerwanego funkcjonowania placówki szkolnej, zastosowanie trybu szczególnego uregulowanego w art. 36a ust. 5 miało uzasadnienie prawne oraz faktyczne. W myśl tego przepisu do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora nie oznacza powierzenia stanowiska dyrektora. Osoba, której powierzono obowiązki, pełni je jedynie czasowo. Jej mandat wygasa zaś z mocy samego prawa z chwilą powierzenia stanowiska czy to w drodze konkursu, czy to, w określonych w ust. 4 komentowanego artykułu przypadkach, z pominięciem konkursu. Wobec wyraźnego brzmienia tego przepisu okres, na jaki powierza się obowiązki, nie może trwać dłużej niż 10 miesięcy. Z jego upływem mandat pełniącego obowiązki dyrektora wygasa z mocy prawa (ex lege). W strukturze organizacyjnej Zespołu Szkół w L. nie ma stanowiska wicedyrektora, zatem powierzenie obowiązków Dyrektora nauczycielowi tej szkoły, B. A. nie naruszyło art. 36c ust. 5 u.s.o. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda L., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 36a ust. 5 u.s.o. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie w części dotyczącej subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji tego przepisu nakazującego powierzenie obowiązków dyrektora szkoły, podczas gdy dotychczasowa dyrektor Zespołu Szkół w L. W. T. nie została skutecznie odwołana; 2. art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zarządzenie Wójta Gminy N. z [...] stycznia 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół w L. B. A. jest ważne, podczas gdy wydane zarządzenie narusza w istotny sposób prawo. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół w L. B. A., podczas gdy dotychczasowa Dyrektor tego Zespołu W. T. nie została skutecznie odwołana. Zgodnie z art. 36a ust. 5 u.s.o. do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Wydane rozstrzygnięcia nadzorcze z [...] i [...] stycznia 2017 r. na które powoływał się skarżący stwierdzały istotne naruszenia prawa w procedurze konkursowej i kwestionowały akty administracyjne wójta jako organu prowadzącego szkołę. Nie odnosiły się do stosunku prawnego jaki wynikał z zatrudnienia W. T. na stanowisku dyrektora, gdyż ten jest regulowany prawem pracy. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lutego 2017 r. Nr [...] stwierdzono nieważność zarządzenia Wójta Gminy N. z [...] stycznia 2017 r. w sprawie odwołania W. T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w L. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone Wójtowi Gminy 13 lutego br. Zarządzenie, którego nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych. Zatem, dyrektorem Zespołu Szkół w L., do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego jest W. T. Stosownie do art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności zarządzenia organu gminy wstrzymuje jego wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że zarządzenie, którego nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych. Niezakwestionowanie zarządzenia Wójta Gminy Nr [...] doprowadziłoby do sytuacji, w której Zespołem Szkół w L. kierowałyby jednocześnie dwie osoby. Wykonalność zarządzenia Wójta Gminy N. w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora B. A., polega na wykonywaniu przez wskazaną uprawnień dyrektora jednostki jaką jest zespół szkół. Wstrzymanie wykonalności tego zarządzenia wstrzymuje zatem uprawnienie do wykonywania przez ww. osobę obowiązków dyrektora. Ze względu na ukształtowaną przepisami ustawowymi konstrukcję prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego, wstrzymanie wykonania uchwały bądź zarządzenia organu samorządu terytorialnego jawi się jako swoista gwarancja skuteczności nadzoru. Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...] pomimo nieprawomocności, z mocy art. 92 ust. 1 u.s.g. wstrzymało wykonalność kwestionowanego zarządzenia w sprawie odwołania W. T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w L. w całości. Zgodnie bowiem z tym przepisem stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Tak więc, choć rozstrzygnięcie nadzorcze z chwilą jego doręczenia organowi samorządowemu 13 lutego 2017 r. było nieprawomocne to jednak wstrzymało z mocy prawa jego wykonanie z dniem doręczenia. Wstrzymanie wykonania unieważnionego zarządzenia jest bezpośrednim skutkiem podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego aktualizującym się z dniem doręczenia tego rozstrzygnięcia. Wprowadzenie tej instytucji miało na celu zapobieganie możliwości wywołania skutków prawnych przez akt organu jednostki samorządu terytorialnego, w stosunku do którego zachodzi podejrzenie o jego niezgodności z prawem, a także uniemożliwienie stosowania zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym aktu do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru. Skoro zaś zarządzenie Wójta Gminy N. z [...] stycznia 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół w L. B. A. zostało podjęte mimo, iż dotychczasowa dyrektor tego Zespołu W. T. nie została skutecznie odwołana, organ nadzoru przyjął, że zarządzenie to nie tylko narusza art. 36a ust. 5 u.s.o., ale także art. 7 Konstytucji RP oraz że naruszenie to było na tyle istotne, że skutkowało koniecznością stwierdzenia jego nieważności przez Wojewodę L. na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Wójt Gminy N. wydając sporne zarządzenie naruszył art. art. 36a ust. 5 u.s.o. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy N. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w szczególności, że organ podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 u.s.o. w związku z art. 7 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie jest bezzasadny. Fakty w tej sprawie są jednoznaczne. Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lutego 2017 r. stwierdził nieważność Zarządzenia Wójta Gminy N. z [...] stycznia 2017 r. o odwołaniu W. T. ze stanowiska Dyrektora. Rozstrzygnięcie to wpłynęło do organu samorządowego 13 lutego 2017 r. Zatem dopiero w tej dacie z mocy samego prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności powstał skutek, o którym mowa w art. 92 ust. 1 u.s.g., tzn. nastąpiło wstrzymanie wykonania Zarządzenia Wójta Gminy N. z [...] stycznia 2017 r. o odwołaniu W. T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w L. Tymczasem Wójt Gminy N. wydał zarządzenia, zarówno o odwołaniu W. T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w L., jak i o powierzeniu pełnienia obowiązków tego Dyrektora B. A. w dniu [...] stycznia 2017 r., a więc przed doręczeniem mu rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] lutego 2017 r. Tym samym w dniu [...] stycznia 2017 r. wymienione w art. 36a ust. 5 u.s.o. przesłanki powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, na okres nie dłuższy niż 10 miesięcy, zostały spełnione. W konsekwencji należało uznać, że zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest również chybiony. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.