I OSK 3106/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Go 579/12 w sprawie ze skargi Wojewody Lubuskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego w Z. oddala skargę kasacyjną. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta Z. powierzył B. B., nauczycielowi Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego w Z. pełnienie obowiązków dyrektora tej placówki na okres od 8 marca 2012 roku do czasu rozstrzygnięcia konkursu, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Jednocześnie udzielił pełniącemu obowiązki dyrektora Centrum pełnomocnictwa do działania w imieniu Prezydenta Miasta Z. zgodnie z załącznikiem do zarządzenia. Na powyższe zarządzenie Prezydenta Miasta Z. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Lubuski, zarzucając naruszenie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 27 września 2012 r., II SA/Go 579/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Lubuskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie pełnienia obowiązków dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego w Z., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (art. 36a ust. 2). Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej (art. 36a ust. 3). Do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy (art. 36a ust. 5). Istota sprawy sprowadza się do tego, czy do czasu powierzenia w placówce oświatowej stanowiska dyrektora osobie wyłonionej w sposób przewidziany w art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący tę placówkę ma obowiązek powierzenia tych obowiązków wicedyrektorowi – jeżeli w szkole istnieje obsadzone stanowisko wicedyrektora, czy też ma możliwość powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora innemu nauczycielowi tej placówki. Sąd rozpoznając sprawę w pełni podzielił interpretację wskazanego wyżej przepisu art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty zaprezentowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 27 marca 2008 r., II SA/Bk 177/08, Lex nr 507851, w myśl której jeżeli organ prowadzący szkołę lub inną placówkę oświatową zamierza powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora innej osobie do czasu rozstrzygnięcia konkursu, to jest zobligowany do powierzenia ich wicedyrektorowi, a dopiero w szkołach, w których nie ma wicedyrektora – nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Obowiązki dyrektora można zatem czasowo powierzyć innemu nauczycielowi danej szkoły lub placówki oświatowej, według uznania organu prowadzącego, o ile jednak w szkole nie jest obsadzone stanowisko wicedyrektora. Jeśli takie stanowisko zostało w szkole utworzone i obsadzone, możliwość powierzenia obowiązków dyrektora szkoły innemu jej nauczycielowi należy wykluczyć. Nie można przy tym przyjąć, że gdy z określonych względów obowiązków dyrektora szkoły nie może pełnić wicedyrektor, możliwość taka przechodzi niejako na jednego z nauczycieli najbardziej predysponowanego do tych czynności. Przepis art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty musiałby wyraźnie pozwalać na takie rozwiązanie w sytuacji niemożności pełnienia obowiązków dyrektora szkoły przez wicedyrektora. W konsekwencji określenie "może" użyte w przepisie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty (w obecnym brzmieniu ustawy) należy odczytywać w sensie "może powierzyć pełnienie obowiązków albo może nie powierzać pełnienia obowiązków określonej osobie" (czyli nie skorzystać z możliwości określonej w art. 36a ust. 5), a nie w sensie "może powierzyć pełnienie obowiązków wicedyrektorowi albo może powierzyć pełnienie obowiązków innemu nauczycielowi". Zdaniem Sądu przedstawiona wykładnia w pełni oddaje znaczenie i sens omawianej regulacji. Należy przyjąć, że w przypadku powierzenia obowiązków dyrektora pierwszeństwo przypada bezwzględnie wicedyrektorowi placówki, a dopiero wobec braku wicedyrektora organ prowadzący placówkę powierza je nauczycielowi tej szkoły lub innej placówki. Istotą istnienia stanowiska wicedyrektora jest bowiem zastępowanie dyrektora szkoły w wykonywaniu jego zadań w sytuacjach, gdy z różnego rodzaju przyczyn zadania te nie są przez niego wykonywane, przykładowo – jak wynika z językowego brzmienia art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty – gdy stanowisko dyrektora nie jest obsadzone do czasu rozstrzygnięcia konkursu. Przyjęcie odmiennej, zaprezentowanej przez stronę wykładni omawianego przepisu stawiałoby pod znakiem zapytania sens istnienia w ogóle stanowiska wicedyrektora szkoły, skoro organ ją prowadzący mógłby do czasu rozstrzygnięcia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły powierzyć pełnienie jego obowiązków nauczycielowi tej szkoły wybranemu wedle swego uznania, z pominięciem osoby zajmującej stanowisko zastępcy dyrektora. Odnosząc się do argumentacji Prezydenta Miasta Z. zawartej w odpowiedzi na skargę, że powodem powierzenia obowiązków dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego w Z. nauczycielowi niebędącemu wicedyrektorem był konflikt pomiędzy kierownictwem tej placówki a organem prowadzącym, Sąd zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują odmowy aktualnemu wicedyrektorowi powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora z jakichkolwiek przyczyn, np. utraty zaufania do tej osoby, tym bardziej że – jak wynika z treści odpowiedzi na skargę udzielonej przez Prezydenta Miasta Z. – w placówce tej było aż pięciu wicedyrektorów. Podobnie na aprobatę nie zasługuje zaprezentowana przez Prezydenta Miasta Z. wykładnia art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w myśl której przepis ten nie nakazuje tylko i wyłącznie powierzenia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, stanowi natomiast o możliwości, a nie nakazie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora do czasu wyłonienia dyrektora w drodze konkursu i wyraża pewną dowolność w wyznaczaniu osób do wskazanej funkcji. W opinii organu można zgodzić się ze stwierdzeniem, że rzeczywiście pierwszeństwo w pełnieniu obowiązków dyrektora przynależy wicedyrektorowi, jednak nie zasługuje na poparcie opinia, że w żadnym przypadku nie można obowiązków tych powierzyć innemu nauczycielowi. O ile zdaniem Sądu Prezydent Miasta Z. ma rację wskazując na fakultatywność zastosowania instytucji powierzenia obowiązków dyrektora placówki innej osobie do czasu rozstrzygnięcia konkursu na stanowisko dyrektora, o tyle nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że może to być jakikolwiek nauczyciel tej placówki z pominięciem wicedyrektora, jeżeli stanowisko to jest utworzone i obsadzone w placówce. Przepis art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi bowiem wyjątek od zasady powoływania dyrektora w drodze konkursu, co uzasadnia stosowanie ścisłej, literalnej wykładni przepisu, gdyż wyjątki od zasady nie podlegają wykładni rozszerzającej. Z przedstawionych wyżej względów zaskarżone zarządzenie narusza w ocenie Sądu przepis art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, co skutkować musiało wyeliminowaniem tego aktu z obrotu prawnego. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przewiduje ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy do roku od dnia jego podjęcia, jeżeli uchwała lub zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego. Zarządzenie Prezydenta Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. nie stanowi aktu prawa miejscowego, jednak od dnia jego podjęcia do dnia wydania wyroku upłynął okres krótszy niż rok. Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) stwierdził nieważność w całości zarządzenia Prezydenta Miasta Z. Prezydent Miasta Z. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy: a) art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), poprzez przyjęcie, że literalne brzmienie przepisu oznacza przymus organu prowadzącego do powierzenia obowiązków dyrektora jego zastępcy do czasu rozstrzygnięcia konkursu, oraz b) art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 141, poz. 1591 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie rażąco narusza prawo skutkujące jego nieważnością, w związku z naruszeniem: 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. c/ w związku z art. 3 ust. 1 oraz w zw. z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez pominięcie stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę z dnia 17 lipca 2012 r. i brak wszechstronnego odniesienia się do zarzutów i argumentacji zawartych w tej odpowiedzi, a szczególnie pominięcie wskazanych przepisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Na tych podstawach wnosił o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. ewentualnie na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz – zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda Lubuski w odpowiedzi na skargę kasacyjna wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) nie jest zasadny. Art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty reguluje tryb powierzenia przez organ prowadzący szkołę lub placówkę stanowiska dyrektora szkoły lub placówki, przyjmując jako regułę wyłaniania dyrektora w drodze konkursu (art. 36a ust. 2 tej ustawy). Art. 36a ustawy o systemie oświaty zawiera regulację w przedmiocie nieskutecznego trybu obsadzenia stanowiska dyrektora w drodze konkursu. Według art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w razie gdy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w drodze konkursu nie wyłoniono kandydata organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Do czasu powierzenia stanowiska zgodnie z art. 36a ust. 2 lub ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy (art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Regulacja prawna art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty ma charakter wyjątkowy. Jako regulacja prawna szczególna, wyjątkowo nie może być poddana wykładni rozszerzającej, przez odejście od reguł wykładni językowej. Treść przepisu art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi expressis verbis, że przy powierzeniu obowiązków dyrektora pierwszeństwo przypada bezwzględnie wicedyrektorowi. Tylko w szkołach, w których to stanowisko nie jest obsadzone dopuszczalne jest powierzenie obowiązków dyrektora nauczycielowi tej szkoły. Szczególny charakter regulacji prawnej art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie daje podstaw do przyjęcia, w oparciu o wykładnię celowościową, że organ prowadzący szkołę ma prawo do swobodnego wyboru pomiędzy powierzeniem obowiązków dyrektora wicedyrektorowi lub nauczycielowi szkoły. Treść przyjętej regulacji wyklucza przyjęcie takiej wykładni, a to z tego względu, że stanowi expressis verbis, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora nauczycielowi tej szkoły jest dopuszczalne tylko w razie, jeżeli w szkole nie ma obsadzonego stanowiska wicedyrektora. Sąd podzielił w pełni dotychczasową linię orzecznictwa sądów administracyjnych. Przyjęta wykładnia w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa. Nie można podzielić stanowiska w skardze kasacyjnej co do tego, że w przypadku odwołania dyrektora, wicedyrektor szkoły traci stanowisko i jest wyłącznie nauczycielem szkoły. W razie utworzenia stanowiska wicedyrektora, stanowisko to jest stałym elementem organizacji organów szkoły, a jego obsadzenie nie pozostaje w związku z odwołaniem dyrektora szkoły. Statut szkoły reguluje zakres kompetencji wicedyrektora szkoły. Odwołanie wicedyrektora szkoły należy do kompetencji dyrektora szkoły. Odwołany dyrektor nie ma kompetencji do odwołania wicedyrektora. Nie następuje to też z mocy prawa. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 141, poz. 1590 ze zm.). Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza zastosowanie sankcji nieważności przesłanką rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. Sprzeczność z prawem obejmuje zarówno ciężkie, kwalifikowane naruszenie prawa, a zatem "rażące naruszenie prawa", ale też i naruszenie przepisów prawa przez błędną wykładnię. Tylko nieistotne naruszenie prawa wyłącza zastosowanie sankcji nieważności. W sprawie nie występuje nieistotne naruszenie prawa, a wadliwa wykładnia przepisu prawa, co uzasadniało zastosowanie sankcji nieważności. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawy prawne uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia. Nie ma zastosowania do podstaw uwzględnienie skargi na uchwały lub zarządzenia organów gminy. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przeprowadził prawidłowo kontrolę zaskarżonego zarządzenia, dokonując w pełni poprawnej wykładni art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Organy samorządu terytorialnego, związane zasadą praworządności, nie mogą jej przekroczyć powołując się na samodzielność, w tym na zapisy Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.