II SA/Go 579/12

Dnia 27 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Centrum Kształcenia [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta powierzył B.B., nauczycielowi Centrum Kształcenia Ustawicznego pełnienie obowiązków dyrektora tej placówki na okres od [...] marca 2012 roku do czasu rozstrzygnięcia konkursu, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Jednocześnie udzielił pełniącemu obowiązki dyrektora Centrum pełnomocnictwa do działania w imieniu Prezydenta Miasta zgodnie z załącznikiem do zarządzenia. Na powyższe zarządzenie Prezydenta Miasta skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda, zarzucając naruszenie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zdaniem Wojewody z przepisu tego wynika, że nauczycielowi można powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły tylko w sytuacji, gdy w szkole nie ma stanowiska wicedyrektora. Jeżeli natomiast takie stanowisko zostało wyodrębnione, możliwość powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi należy wykluczyć. Ponadto powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi nie zostało w tym przepisie uzależnione od jego zgody. Z przepisu art. 36a ust. 5 nie można także wywieść, że w przypadku gdy z określonych względów obowiązków dyrektora szkoły nie można powierzyć wicedyrektorowi, możliwość taka przechodzi na jednego z nauczycieli szkoły najbardziej predysponowanego do tych czynności. Działanie ustawodawcy polegające na umocowaniu organu prowadzącego do zastosowania przepisu art. 36a ust. 5 u.s.o. jest celowe w przypadku, gdy nie można zastosować przepisów art. 36a ust. 2 i 4 ustawy. Ratio legis przepisu art. 36 ust. 5 powołanej ustawy stanowi o możliwości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wyłącznie wicedyrektorowi, a w przypadku braku w tej szkole stanowiska wicedyrektora – możliwość powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi tej szkoły na okres maksymalnie 10 miesięcy. Istotą wprowadzenia takiej regulacji było zatem zabezpieczenie szkoły przed sytuacją, w której z różnych przyczyn do czasu wyłonienia dyrektora w sposób przewidziany w art. 36 ust. 2 lub 4 ustawy, szkoła byłaby pozbawiona osoby wykonującej obowiązki dyrektora. Zarówno instytucja powierzenia stanowiska dyrektora szkoły (art. 36a ust. 4) jak i powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły (art. 36a ust. 5) stanowią wyjątki od reguły wyłaniania kandydata na dyrektora szkoły w wyniku konkursu (art. 36a ust. 2), a wobec wyjątków od reguły niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej przepisów prawa. Wykładnia literalna przepisu art. 36a ust. 5 ustawy ustanawia dwie rozłączne dyspozycje, ogólną – powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wyłącznie wicedyrektorowi w tej szkole i wyjątkową – powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi tej szkoły pod warunkiem, że w szkole nie ma stanowiska wicedyrektora. W ocenie organu nadzoru przepisu tego nie da się interpretować w oparciu o wykładnię celowościową, lecz tylko i wyłącznie w oparciu o wykładnię językową. Tymczasem z informacji uzyskanych przez organ nadzoru wynika, iż w chwili wydania przedmiotowego zarządzenia były obsadzone stanowiska wicedyrektorów Centrum Kształcenia Ustawicznego. W ocenie organu nadzoru użyte w przepisie art. 36a ust. 5 u.s.o. określenie "może" należy odczytywać w sensie "może powierzyć pełnienie obowiązków albo może nie powierzać pełnienia obowiązków określonej osobie", (czyli nie skorzystać z możliwości określonej w art. 36a ust. 5), a nie w sensie "może powierzyć pełnienie obowiązków wicedyrektorowi albo może powierzyć pełnienie obowiązków innemu nauczycielowi". Określenie "może" sprowadza się do sytuacji, w której w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata na dyrektora lub organ prowadzący nie powierzył tego stanowiska ustalonemu przez siebie kandydatowi (art. 36a ust. 2 i 4 tej ustawy), wobec czego organ prowadzący może wdrożyć procedurę z art. 36a ust. 5 ustawy i powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły osobie ustalonej według kolejności tam określonej, zatem z pierwszeństwem dla osoby wicedyrektora. Wobec obsadzonych stanowisk wicedyrektorów CKU, powierzenie na mocy art. 36a ust. 5 u.s.o. pełnienia obowiązków dyrektora tego Zespołu nauczycielowi, stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkować powinno stwierdzeniem nieważności takiego aktu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie stwierdzając, iż stanowisko Wojewody jest błędne i nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy. Mianowicie stoi ono w sprzeczności z art. 37 ust. 1 u.s.o. poprzez pozbawienie możliwości dokonania przez organ prowadzący szkołę oceny przydatności wicedyrektorów szkoły i nieuwzględnienie możliwości pominięcia ich kandydatur z uwagi na utratę do nich zaufania przy powierzaniu pełnienia obowiązków dyrektora do czasu wyłonienia dyrektora szkoły w konkursie oraz z art. 30 ust.2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez pozbawienie Prezydenta Miasta jednej z kompetencji wykonawczych polegających na zatrudnianiu i zwalnianiu kierowników gminnych jednostek organizacyjnych poprzez przyjęcie, że przedmiotowe zarządzenie Prezydenta z dnia [...] marca 2012 r. jest sprzeczne z prawem. Wojewoda nie uwzględnił stanowiska Prezydenta Miasta przedstawionego w piśmie z dnia [...] czerwca 2012r. i nie odniósł się do niego w skardze, lecz bezrefleksyjnie przyjął za swoje stanowisko wyrok jednego z sądów administracyjnych. Okoliczności zaistniałe w CKU opisane w uzasadnieniu do zarządzenia w sprawie tak odwołania dyrektora CKU (zaskarżonego przez Wojewodę do WSA) jak i do zarządzenia o powierzeniu obowiązków dyrektora nauczycielowi tej placówki, zobowiązywały Prezydenta Miasta do zabezpieczenia prawidłowego działania placówki, dla której Miasto jest organem prowadzącym, a Prezydent zatrudnia i zwalnia kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W placówce zaistniał przecież poważny konflikt polegający na kwestionowaniu uprawnień Prezydenta co do możliwości prawnych i zasadności przeniesienia przez niego siedziby placówki – opisany w sprawie tak o odwołaniu dyrektora jak i powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora nauczycielowi, znane Wojewodzie. Zdaniem organu administracji dokonana przez Wojewodę wykładnia jest sprzeczna z brzmieniem art. 36a ust. 5 u.s.o., gdyż nie nakazuje on tylko i wyłącznie powierzenia obowiązków wicedyrektorowi szkoły. Przepis art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi o możliwości, a nie obowiązku powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora do czasu wyłonienia dyrektora w drodze konkursu, przy czym pierwszeństwo w powierzeniu pełnienia obowiązków przyznaje wicedyrektorowi, a w szkołach w których nie ma wicedyrektora nauczycielowi tej szkoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej w skrócie "p.p.s.a." Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej w skrócie u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stosownie do treści art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (art. 36a ust. 2). Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej (art. 36a ust. 3). Do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy (art. 36a ust. 5). Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy do czasu powierzenia w placówce oświatowej stanowiska dyrektora osobie wyłonionej w sposób przewidziany w art. 36a ust. 2 u.s.o. organ prowadzący tę placówkę ma obowiązek powierzenia tych obowiązków wicedyrektorowi – jeżeli w szkole istnieje obsadzone stanowisko wicedyrektora, czy też ma możliwość powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora innemu nauczycielowi tej placówki. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela interpretację wskazanego wyżej przepisu art. 36a ust. 5 u.s.o. zaprezentowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 177/08, LEX nr 507851, w myśl której jeżeli organ prowadzący szkołę lub inną placówkę oświatową zamierza powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora innej osobie do czasu rozstrzygnięcia konkursu, to jest zobligowany do powierzenia ich wicedyrektorowi, a dopiero w szkołach, w których nie ma wicedyrektora – nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Obowiązki dyrektora można zatem czasowo powierzyć innemu nauczycielowi danej szkoły lub placówki oświatowej, według uznania organu prowadzącego, o ile jednak w szkole nie jest obsadzone stanowisko wicedyrektora. Jeśli takie stanowisko zostało w szkole utworzone i obsadzone, możliwość powierzenia obowiązków dyrektora szkoły innemu jej nauczycielowi należy wykluczyć. Nie można przy tym przyjąć, że gdy z określonych względów obowiązków dyrektora szkoły nie może pełnić wicedyrektor, możliwość taka przechodzi niejako na jednego z nauczycieli najbardziej predysponowanego do tych czynności. Przepis art. 36a ust. 5 u.s.o. musiałby wyraźnie pozwalać na takie rozwiązanie w sytuacji niemożności pełnienia obowiązków dyrektora szkoły przez wicedyrektora. W konsekwencji określenie "może" użyte w przepisie art. 36a ust. 5 u.s.o. (w obecnym brzmieniu ustawy) należy odczytywać w sensie "może powierzyć pełnienie obowiązków albo może nie powierzać pełnienia obowiązków określonej osobie", (czyli nie skorzystać z możliwości określonej w art. 36a ust. 5), a nie w sensie "może powierzyć pełnienie obowiązków wicedyrektorowi albo może powierzyć pełnienie obowiązków innemu nauczycielowi". Podobny pogląd na treść art. 36a ust. 5 u.s.o. wyraził WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 647/07, LEX nr 507849. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przedstawiona w przywołanych wyżej orzeczeniach wykładnia w pełni oddaje znaczenie i sens omawianej regulacji. Należy przyjąć, że w przypadku powierzenia obowiązków dyrektora pierwszeństwo przypada bezwzględnie wicedyrektorowi placówki, a dopiero wobec braku wicedyrektora organ prowadzący placówkę powierza je nauczycielowi tej szkoły lub innej placówki. Istotą istnienia stanowiska wicedyrektora jest bowiem zastępowanie dyrektora szkoły w wykonywaniu jego zadań w sytuacjach, gdy z różnego rodzaju przyczyn zadania te nie są przez niego wykonywane, przykładowo – jak wynika z językowego brzmienia art. 36a ust. 5 u.s.o. – gdy stanowisko dyrektora nie jest obsadzone do czasu rozstrzygnięcia konkursu. Przyjęcie odmiennej, zaprezentowanej przez stronę wykładni omawianego przepisu stawiałoby pod znakiem zapytania sens istnienia w ogóle stanowiska wicedyrektora szkoły, skoro organ ją prowadzący mógłby do czasu rozstrzygnięcia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły powierzyć pełnienie jego obowiązków nauczycielowi tej szkoły wybranemu wedle swego uznania, z pominięciem osoby zajmującej stanowisko zastępcy dyrektora. Odnosząc się do argumentacji Prezydenta Miasta zawartej w odpowiedzi na skargę, iż powodem powierzenia obowiązków dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego nauczycielowi niebędącemu wicedyrektorem był konflikt pomiędzy kierownictwem tej placówki a organem prowadzącym należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują odmowy aktualnemu wicedyrektorowi powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora z jakichkolwiek przyczyn, np. utraty zaufania do tej osoby, tym bardziej, że – jak wynika z treści odpowiedzi na skargę udzielonej przez Prezydenta Miasta – w placówce tej było aż pięciu wicedyrektorów. Podobnie na aprobatę nie zasługuje zaprezentowana przez Prezydenta Miasta wykładnia art. 36 a ust. 5 u.s.o., w myśl której przepis ten nie nakazuje tylko i wyłącznie powierzenia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, stanowi natomiast o możliwości, a nie nakazie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora do czasu wyłonienia dyrektora w drodze konkursu i wyraża pewną dowolność w wyznaczaniu osób do wskazanej funkcji. W opinii organu można zgodzić się ze stwierdzeniem, że rzeczywiście pierwszeństwo w pełnieniu obowiązków dyrektora przynależy wicedyrektorowi, jednak nie zasługuje na poparcie opinia, że w żadnym przypadku nie można obowiązków tych powierzyć innemu nauczycielowi. O ile zdaniem Sądu Prezydent Miasta ma rację wskazując na fakultatywność zastosowania instytucji powierzenia obowiązków dyrektora placówki innej osobie do czasu rozstrzygnięcia konkursu na stanowisko dyrektora, o tyle nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że może to być jakikolwiek nauczyciel tej placówki z pominięciem wicedyrektora, jeżeli stanowisko to jest utworzone i obsadzone w placówce. Przepis art. 36a ust. 5 u.s.o. stanowi bowiem wyjątek od zasady powoływania dyrektora w drodze konkursu, co uzasadnia stosowanie ścisłej, literalnej wykładni przepisu, gdyż wyjątki od zasady nie podlegają wykładni rozszerzającej. Z przedstawionych wyżej względów zaskarżone zarządzenie narusza w ocenie Sądu przepis art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, co skutkować musiało wyeliminowaniem tego aktu z obrotu prawnego. Przepis art. 94 ust. 1 u.s.g., przewiduje ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy do roku od dnia jego podjęcia, jeżeli uchwała lub zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego. Zarządzenie Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. nie stanowi aktu prawa miejscowego, jednak od dnia jego podjęcia do dnia wydania wyroku upłynął okres krótszy niż rok. Sąd administracyjny władny był zatem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność w całości zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta. Z kolei rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w treści art. 152 p.p.s.a.