IV SA/Wr 647/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Protokolant Anna Rudzińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół w Prusicach I. orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonego zarządzenia. Wojewoda D., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 z póź. zm./ zaskarżył zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy P. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół w P. Powołując przepis art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: ppsa, wniósł o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia w całości. W toku postępowania nadzorczego ustalono bowiem, iż w Zespole Szkół w P. są stanowiska wicedyrektorów, którzy odmówili jednakże pełnienia obowiązków dyrektora szkoły. W związku z tym Burmistrz Miasta i Gminy P. zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] r. powierzył pełnienie obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół w P. nauczycielowi tej szkoły R. C. Organ nadzoru w związku z tym podniósł, iż zgodnie z przepisami art. 36 i 36a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty /Dz.U. Nr 256 z 2004r., poz. 2572 ze zm./, dalej: ustawa, zasadą jest wyłanianie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w drodze konkursu. Jednak jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat, albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący szkołę może je obsadzić poprzez wskazanie konkretnej osoby (art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty). Do tego czasu można też powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, ale nie dłużej niż na 6 miesięcy (art. 36a ust. 4a). Działanie ustawodawcy, polegające na umocowaniu organu prowadzącego do zastosowania art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty, uznać należy za celowe w przypadku, gdy nie można zastosować (z różnych przyczyn) przepisów art. 36a ust. 3 i ust. 4 ustawy. Jak już wskazano instytucje powierzenia stanowiska dyrektora szkoły (ust. 4) i powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły (ust. 4a) stanowią wyjątki od reguły wyłaniania kandydata na dyrektora szkoły w wyniku konkursu, a wobec wyjątków od reguły niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej przepisów prawa. Wykładnia literalna przepisu art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wyłącznie wicedyrektorowi, a w przypadku braku w tej szkole stanowiska wicedyrektora powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły można nauczycielowi tej szkoły. Art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty ustanawia zatem dwie rozłączne dyspozycje: ogólną – powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wyłącznie wicedyrektorowi w tej szkole i wyjątkową – powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi szkoły pod warunkiem, że w szkole nie ma stanowiska wicedyrektora. Podkreślić należy, że w prawie polskim instytucja pełniącego obowiązki nie występuje, a w ustawie o systemie oświaty jest wręcz wyjątkiem. Zatem odnośnie przepisu art. 36a ust. 4a ustawy stosować należy wykładnię ścisłą i literalną. Nadto organ prowadzący szkołę lub placówkę publiczną powinien dążyć do takiego stanu prawnego, w którym osoba pełniąca funkcję dyrektora szkoły spełniałaby wszystkie, właściwe dla danego rodzaju szkoły /placówki/, wymogi kwalifikacyjne, przewidziane w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze, w poszczególnych typach szkół i placówek (Dz. U. z 2003 r., Nr 89, poz. 826). Wymogi kwalifikacyjne wynikające z powołanego rozporządzenia mają zaś zastosowanie wyłącznie do kandydata, któremu powierzono stanowisko dyrektora szkoły, a zatem do trybu z art. 36a ust. 3 i 4 ustawy. Z pisma D. Kuratora Oświaty z dnia 27 marca 2006 r. wynika, że R. C. nie spełnia wymogów określonych w tym rozporządzeniu. W Zespole Szkół w P. są obsadzone stanowiska trzech wicedyrektorów, a zatem zgodnie z dyspozycją ustawodawcy organ prowadzący zobowiązany był do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wyłącznie jednemu z trzech wicedyrektorów. Dopiero bowiem w przypadku nie obsadzenia w szkole stanowisk wicedyrektorów organ prowadzący mógłby powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora nauczycielowi. Wobec trzech stanowisk wicedyrektorskich istniejących w Zespole Szkół w P., powierzenie na mocy art. 36a ust. 4a ustawy R. C. - nauczycielowi w tym Zespole obowiązków dyrektora Zespołu, stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy P. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż organ prowadzący Zespół Szkół w P. dąży do powołania dyrektora Zespołu, w trybie art. 36 ust. 3 lub 4 ustawy. W tym celu dwukrotnie ogłaszał i przeprowadzał konkurs na wyłonienie kandydata do tej funkcji (w lipcu 2005 r. i styczniu 2006 r.). Obydwa konkursy przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie wyłoniły kandydata. Aby zapewnić nowo powołanemu Zespołowi Szkół w P. właściwą, spokojną, zaplanowaną na wieloletni okres pracę, organ prowadzący, uwzględniając jednoznaczne stanowisko Rad Pedagogicznych Szkoły Podstawowej im. [...], Publicznego Gimnazjum oraz wolę Rad Rodziców tych Szkół, postanowił powierzyć stanowisko dyrektora, zgodnie z art. 36 a ust. 4 ustawy, dotychczasowemu, wieloletniemu dyrektorowi Szkoły Podstawowej w P. R. C. Takiego oczekiwanego przez wszystkie środowiska szkolne rozwiązania nie można było zrealizować ze względu na sprzeciw Kuratora Oświaty. Zastrzeżenie dotyczyło : - toczącej się sprawy karnej, oskarżenia z powództwa cywilnego R. C. przez zwolnionego w 2002 r. z pracy w szkole nauczyciela wychowania fizycznego o pomówienie - kwestionowania kwalifikacji R. C. do pracy w Gimnazjum. Sprawa karna z powództwa byłego nauczyciela została zakończona. Sąd Rejonowy w T. oraz Sąd Okręgowy we W. uznały R. C. niewinnym zarzucanemu mu czynu pomówienia. Wyrok jest prawomocny. W związku ze sprzeciwem Kuratorium, organ prowadzący powierzył pełnienie obowiązków dyrektora R. C. na okres 6 miesięcy. Przed upływem tego okresu, w styczniu 2006 r. przeprowadzono kolejny konkurs na kandydata do stanowiska dyrektora Zespołu. Nie wyłonił on kandydata, w związku z czym organ prowadzący, zgodnie z art. 36 a ust. 4 a ustawy zaproponował pełnienie obowiązków jednemu z wicedyrektorów. Wobec pisemnej odmowy wszystkich trzech wicedyrektorów, powierzył pełnienie obowiązków dyrektora nauczycielowi tej szkoły – R. C., co przyjęte zostało powszechną aprobatą wszystkich środowisk szkoły : rodziców, nauczycieli i pracowników Zespołu /.../. Powierzenie stanowiska pełniącego obowiązki dyrektora nie może się odbyć bez zgody osoby delegowanej. Taką wykładnię prawną potwierdzają wszyscy prawnicy, do których skierowano pytanie w tej sprawie. Podejmowane decyzje były więc zgodne z obowiązującymi przepisami. Ponadto należy podkreślić, że przestrzegając prawa w swoich decyzjach organ prowadzący kierował się względami nie tylko formalnymi ale i merytorycznymi, zapewniając szkołom wchodzącym w skład nowo powołanego Zespołu jak najlepsze zarządzanie i kierowanie /.../. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006r., sygn. akt IV SA/Wr 545/06, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż z treści przytoczonych unormowań wynika, że wybór kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu a w sytuacji braku kandydata organ prowadzący szkołę może powierzyć stanowisko określonej osobie. Przepis art. 36a ust. 4a powołany w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia jest zatem wyjątkiem od powyższej zasady. Jest przy tym jasny, a jasne nie wymaga interpretacji (clara non est interpretanda). Powierzenie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi nie zostało w tym przepisie uzależnione od jego zgody. Nie można tu nie dostrzegać, że stanowisko wicedyrektora (czy wicedyrektorów) szkoły tworzy się tylko po to by wesprzeć działania kierującego daną placówką oświatową z istoty swej funkcji wicedyrektor wykonuje obowiązki ciążące na dyrektorze szkoły w sytuacjach takich, jak jego choroba, czy długotrwały urlop. Jednocześnie o tym, że uprawnienie prowadzącego szkołę wynikające wprost z przepisu powinno zostać zrealizowane w sytuacjach szczególnych, świadczy to, iż powierzenie obowiązków dyrektora szkoły ustawodawca ograniczył ramami czasowymi (nie dłużej niż na okres 6 miesięcy). Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że w Zespole Szkół w P. jest trzech wicedyrektorów. W tym stanie rzeczy, powierzenie R. C. – nauczycielowi w Zespole Szkół w P. – pełnienia obowiązków dyrektora szkoły stanowi istotne naruszenie art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty. Skutkiem skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku został on uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 2 października 2007r. sygn. akt I OSK 591/07, a sprawa – przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem stwierdził, iż sąd odwoławczy na podstawie art. 183 § 1 ustawy ppsa jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu jednak obowiązany jest uwzględnić nieważność postępowania. Taki przypadek zachodzi w przedmiotowej sprawie, bowiem strona została pozbawiona możności obrony swych praw, co mieści się w przesłance określonej w art. 183 § 1 pkt 5 ustawy ppsa. Zarządzenie nr [...] Burmistrza powierzało pełnienie obowiązków dyrektora R. C. Akt ten dotyczy wprost sfery uprawnień R. C. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, wszczętym skargą Wojewody D., R. C. stał się jego uczestnikiem na prawach strony. Stanowi o tym przepis art. 33 § 1 ustawy ppsa. Z tej pozycji procesowej wynikają dla uczestników uprawnienia do otrzymania odpisu skargi /art. 47 § 1/ oraz zawiadomienia o terminie rozprawy /art. 91 § 2/. Tymczasem o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku, która odbyła się w dniu 22 listopada 2006 r. zostali powiadomieni tylko Wojewoda D. i Burmistrz Miasta i Gminy P. Nie został powiadomiony i nie brał udziału w sprawie R. C., który był uczestnikiem postępowania. Wydanie w tych warunkach wyroku stwierdzającego nieważność zarządzenia sprawia, iż postępowanie przed sądem pierwszej instancji dotknięte było nieważnością z powodu niezapewnienia uczestnikowi postępowania możności obrony swych praw. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócić winien uwagę na treść art. 36a ust. 4a ustawy, zawierającego sformułowanie o charakterze fakultatywnym. Ustawodawca określając sposób działania organu prowadzącego nie użył określenia "powierza" lub "powinien powierzyć" lecz wyraził to słowami "może powierzyć". Uznając ten przepis za "jasny" Sąd uchylił się od jego interpretacji, co nie pozostało bez wpływu na wynik sprawy, a co podniesiono w skardze kasacyjnej /.../. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, a jej zasadność Sąd wyprowadza z następujących względów: Z normy prawnej wyrażonej w art. 36 a ustawy wynika przede wszystkim zasada, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu, przy czym nie można mu odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, chyba że organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgłosi umotywowane zastrzeżenia /ust. 3/. W tej sytuacji gdy konkurs nie przyniesie oczekiwanego rezultatu /nie zgłosił się żaden kandydat, albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata/ organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej chociaż i w tym przypadku organ nadzoru pedagogicznego może zgłosić umotywowane zastrzeżenia /ust. 4/. Prócz tych dwóch sytuacji /przeprowadzenie konkursu; ustalenie kandydata/ ustawa pozwala organowi prowadzącemu /"organ prowadzący może"/ powierzyć do czasu rozwiązania tej kwestii w trybie ust. 3 lub 4 art. 36 a, pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy /ust. 4a/. Z przepisu ust. 4a w sposób niewątpliwy wynika, że nauczycielowi można powierzyć obowiązki dyrektora szkoły tylko wówczas, gdy w szkole nie ma stanowiska wicedyrektora. Jeśli takie stanowisko zostało wyodrębnione w szkole możliwość powierzenia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi należy wykluczyć. Nie da się przy tym przyjąć, że gdy z określonych względów obowiązków dyrektora szkoły nie może pełnić wicedyrektor możliwość taka przechodzi niejako na jednego z nauczycieli szkoły najbardziej predysponowanego do tych czynności. Przepis art. 36 a ust. 4a ustawy musiałby wyraźnie pozwalać na takie rozwiązanie w sytuacji niemożności pełnienia obowiązków dyrektora szkoły przez wicedyrektora. Obecne rozwiązanie prawne tego nie przewiduje nie pozostawiając – jak to już wyrażono, wątpliwości, że nauczyciel może objąć obowiązki dyrektora szkoły jeśli nie ma w niej wicedyrektora. Skarżący więc zasadnie zakwestionował omówione na wstępie zarządzenie gdyż istotnie narusza ono wskazany przepis ustawy. W analizowanej normie prawnej zwraca jednocześnie uwagę, że obok czynności "powierzenia stanowiska" funkcjonuje możliwość "powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły". Wyrażenie "może powierzyć" świadczy o wyjątkowym charakterze "pełnienia obowiązków", a wyjątkowość tę podkreśla czas 6 m-cy w jakim obowiązki dyrektora szkoły mogłyby być pełnione, dodatkowo natomiast to, że o ingerencji nadzoru pedagogicznego /tak, jak w przypadku ust. 2 i ust. 4/ mowy tu nie ma. "Może powierzyć" zatem świadczy o szczególnej, przejściowej sytuacji i wcale nie da się z niego wyprowadzić uprawnienia do wyboru możliwości powierzenia obowiązków wicedyrektorowi szkoły lub jednemu z jej nauczycieli jeśli wicedyrektor nie może tych obowiązków sprawować. W rozpatrywanym przypadku niedopuszczalność powierzenia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi łączyła się właśnie z istnieniem funkcji wicedyrektorów. Kwestią podstawową do rozstrzygnięcia przez Sąd była natomiast legalność zaskarżonego zarządzenia, a rozstrzygnięta została jak z sentencji orzeczenia wynika. W związku z tym rozważanie czy organ prowadzący szkołę powinien czy może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi szkoły bez jego zgody staje się bezprzedmiotowe. Rozwiązanie zagadnienia prowadzenia szkoły spoczywa na organie prowadzącym w granicach obowiązujących regulacji prawnych. Nadal więc pozostaje tryb powierzenia stanowiska dyrektora szkoły określony w ust. 4 lub wyłanianie dyrektora szkoły w drodze konkursu tak by zapewnić jej prawidłowe funkcjonowanie. Powyższe względy nakazywały Sądowi orzec zgodnie z art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Na podstawie art. 152 ppsa Sąd nie orzekł o wykonaniu zaskarżonego orzeczenia biorąc pod uwagę jego datę i czas, na jaki powierzono uczestnikowi postępowania obowiązki dyrektora szkoły.