II SA/Bk 177/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi Powiatu M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora oddala skargę. Uchwałą Nr [...] Zarządu Powiatu w M. z dnia [...] listopada 2007 roku, działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. Nr 142, poz.1592 z 2001r.) i art. 36a ust. 4a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst iednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) z dniem [...] listopada 2007 roku powierzono Panu A.R. - nauczycielowi w Zespole Szkół Ogólnokształcących i Zawodowych w M., pełnienie obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących i Zawodowych w M., do czasu wyłonienia dyrektora w drodze konkursu. Działając w ramach postępowania nadzorczego Wojewoda P. na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] listopada 2007r. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia stwierdzono, iż przeprowadzona analiza wykazała, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, w związku z czym w dniu [...] grudnia 2007 roku wszczęte zostało postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Powołując się na art. 36 a ust. 4a powołanej ustawy o systemie oświaty, organ nadzorczy stwierdził, że przy powierzeniu obowiązków dyrektora, pierwszeństwo przypada wicedyrektorowi szkoły lub placówki, a dopiero w braku wicedyrektora, organ prowadzący powierza obowiązki nauczycielowi tej szkoły. Akt prawny Zarządu Powiatu w M. podjęty został zatem z naruszeniem art. 36a ust. 4a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), albowiem w dniu podjęcia ww. uchwały w Zespole Szkół Ogólnokształcących i Zawodowych w M. zatrudnionych było dwóch wicedyrektorów, z czego jedna z osób pismem z dnia [...] listopada 2007r. złożyła rezygnację z tego stanowiska z dniem [...] lutego 2008 roku. Na stanowisku wicedyrektora pozostawała nadal Pani J.S. Podejmując zatem uchwałę Nr [...], Zarząd Powiatu powinien uwzględnić powyższe okoliczności i stosować wprost obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy o systemie oświaty, a przez to powierzyć jednemu spośród zatrudnionych w szkole wicedyrektorów, pełnienie obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących i Zawodowych w M., do czasu wyłonienia dyrektora w drodze konkursu, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy. Organ nadzorczy nie zgodził się z argumentacją powołania na ww. stanowisko nauczyciela nie będącego wicedyrektorem, w sytuacji gdy takie stanowisko było obsadzone. Argument w postaci braku zaufania ze strony organu prowadzącego szkołę do dotychczasowego wicedyrektora szkoły, czy też powołanie się na okoliczność, iż Pani J.S. posiada niewielkie doświadczenie w pracy na stanowisku kierowniczym, nie dały podstaw do zaniechania stosowania przepisu art. 36a ust. 4a wskazanej ustawy o systemie oświaty. Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły w trybie art. 36a ust. 4a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie może mieć charakteru dowolnego, uznaniowego w przypadku, kiedy przepisy obowiązującego prawa wyraźnie regulują przedmiotową materię. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożył w dniu [...] lutego 2008 r. Powiat M. reprezentowany przez Zarząd Powiatu w M., zarzucając: - naruszenie art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że organ prowadzący szkołę do czasu wyłonienia dyrektora w drodze konkursu nie może powierzyć pełnienia obowiązków dyrektora nauczycielowi szkoły w sytuacji kiedy w szkole funkcjonuje stanowisko wicedyrektora, - naruszenie art. 37 ust. 1 ww. ustawy poprzez pominięcie możliwości dokonania przez organ prowadzący szkołę możliwości oceny przydatności kandydatury w osobie J.S. na stanowisko wicedyrektora szkoły i nieuwzględnienie możliwości pominięcia tej kandydatury z uwagi na utratę do niej zaufania przy powierzaniu pełnienia obowiązków dyrektora do czasu wyłonienia dyrektora szkoły w konkursie, - naruszenie art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez pozbawienie Zarządu Powiatu w M. jednej z kompetencji wykonawczych polegających na zatrudnianiu i zwalnianiu kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych poprzez przyjęcie, że przedmiotowa Uchwała Zarządu Powiatu w M. z dnia [...] listopada 2001r. jest sprzeczna z prawem. Skarżący powołując się na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż stanowisko organu nadzoru jest błędne, nie uwzględniające wszystkich okoliczności sprawy, a przedmiotowa uchwała nie narusza prawa. Zdaniem Powiatu M. przepis art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty stanowi o możliwości, a nie obowiązku powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora do czasu wyłonienia dyrektora w drodze konkursu, przy czym pierwszeństwo w powierzeniu pełnienia obowiązków przyznaje wicedyrektorowi a w szkołach w których nie ma wicedyrektora nauczycielowi tej szkoły. Możliwość powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora do czasu wyłonienia dyrektora w drodze konkursu nie oznacza obligatoryjności i zdaniem skarżącego organ prowadzący szkołę może z tej możliwości skorzystać lub nie. Wydając uchwałę z dnia [...] listopada 2007 roku Zarząd Powiatu w M. skorzystał z możliwości powierzenia pełnienia obowiązków, przy jednoczesnym uwzględnieniu faktu złożenia rezygnacji przez wicedyrektor szkoły A.S. w dniu [...] listopada 2007r. i z uwagi na utratę zaufania do J.S. (co uzasadniono w piśmie z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...]). Organ ten powierzył pełnienie obowiązków dyrektora szkoły Panu A.R., uznając, że wybór ten gwarantuje większą gwarancję prawidłowego zarządzania szkołą i jej majątkiem niż powierzenie pełnienia obowiązków wicedyrektor J.S., co do której utracił zaufanie. Zdaniem skarżącego organ nadzoru w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nadzorczego odniósł się bardzo ogólnikowo do okoliczności pominięcia kandydatury wicedyrektora J.S., a nie odniósł się w żaden sposób do nieprawidłowości zaistniałych w gospodarstwie pomocniczym działającym przy ZSOiZ w M., za którego działalność odpowiada ww. osoba i zarzutu organu prowadzącego szkołę odnośnie tuszowania przez nią nieprawidłowości związanych z używaniem majątku szkolnego do celów pozastatutowych szkoły. Powołując się na art. 37 ustawy o systemie oświaty Zarząd Powiatu uznał, że zobligowany był zasięgnąć co do kandydatury na przedmiotowe stanowisko opinii organu prowadzącego w zakresie oceny przydatności wicedyrektora na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora szkoły, co też uczynił i do której to opinii przychylił się. Zdaniem skarżącego nie można ograniczać możliwości pracodawców prowadzenia takiej polityki kadrowej, która umożliwia im obsadzanie stanowisk powiatowych jednostek organizacyjnych pracownikami dającymi najwyższą gwarancję prawidłowości powierzonych im zadań i obowiązków. Wicedyrektor J.S. takiej gwarancji nie dawała, natomiast powołany na pełniącego obowiązki dyrektora A.R. dawał w ocenie organu prowadzącego szkołę rękojmię właściwego zarządzania szkołą do czasu wyłonienia dyrektora szkoły w drodze konkursu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymując argumentację zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że instytucja powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły określona w art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty, stanowi wyjątek od reguły wyłaniania kandydata na dyrektora szkoły w wyniku konkursu, a wobec wyjątków od reguły niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Wykładnia literalna przepisu art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wyłącznie wicedyrektorowi, a w przypadku braku w tej szkole stanowiska wicedyrektora, powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły można nauczycielowi tej szkoły. Norma prawna przepisu art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty ustanawia zatem dwie rozłączne dyspozycje, ogólną - powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wyłącznie wicedyrektorowi w tej szkole i wyjątkową - powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi tej szkoły pod warunkiem, że w szkole nie ma stanowiska wicedyrektora. W przedmiotowej sprawie podczas uchwalania uchwały w przedmiocie powierzenia obowiązków dyrektora szkoły A.R. stanowisko wicedyrektora było obsadzone przez J.S., przez co to właśnie tej osobie winno być powierzone tymczasowe pełnienie obowiązków dyrektora ZSOiZ w M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności m.in. aktów nadzoru na działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, Wojewoda P. prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz prawny istniejący w chwili wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie uchybiając przy tym przepisom ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz.U. Nr 142, poz. 1592 z 2001r.), art. 36a ust. 4a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst iedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572), jak i nie naruszając procedury administracyjnej. Rozpoznając sprawę merytorycznie sąd administracyjny doszedł do przekonania, iż podczas uchwalania uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w M. z dnia [...] listopada 2007r. doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty, co też organ nadzorczy zauważył i skutecznie wyeliminował z obrotu prawnego ww. akt prawny, stwierdzając jego nieważność. Meritum sprawy sprowadzało się zasadniczo do wykładni wspomnianego przepisu art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty. Zgodnie ze stanowiskiem Powiatu M. dyspozycja ww. przepisu pozwala na dokonanie przez Zarządu Powiatu wyboru między kandydatem będącym wicedyrektorem szkoły a innym nauczycielem, niebędącym wicedyrektorem, w przedmiocie powierzenia mu pełnienia obowiązków dyrektora szkoły do czasu wyłonienia go w drodze konkursu. Skarżący twierdzi, iż określenie ustawowe "organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły (...)" jednoznacznie wskazuje na fakultatywność, a nie obowiązek powierzenia obowiązków wicedyrektorowi, stwarzając przez to możliwość powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora także innemu nauczycielowi, zgodnie z wolą organu decyzyjnego. W związku z opisanymi powyżej okolicznościami w zakresie utraty zaufania do wicedyrektor J.S. i możliwością prawną wyboru innego nauczyciela, Zarząd Powiatu powierzył A.R. pełnienie obowiązków dyrektora ZSOiZ w M. Stanowisko skarżącego nie jest zdaniem sądu zasadne, zaś argumenty organu nadzorczego zasługują na uwzględnienie. W literaturze przedmiotu w zakresie interpretacji spornego przepisu przyjmuje się, iż dyspozycja wskazanego art. 36a ust. 4a rodzi obowiązek po stronie organu prowadzącego powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora do czasu jego wyboru w drodze konkursu (art. 36a ust. 3 i 4 ww. ustawy) wicedyrektorowi, a dopiero w szkołach, w których nie ma wicedyrektora - nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy. Z treści tego przepisu wynika wyraźnie, że przy powierzeniu obowiązków dyrektora, pierwszeństwo przypada wicedyrektorowi szkoły lub placówki, a dopiero w braku wicedyrektora, organ powierza obowiązki nauczycielowi tej szkoły (vide: Komentarz do art. 36(a) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.04.256.2572), [w:] M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006). Obowiązki dyrektora można zatem czasowo powierzyć jakiemukolwiek nauczycielowi danej szkoły lub placówki, według uznania organu prowadzącego, o ile jednak nie jest obsadzone stanowisko wicedyrektora. Wyrażenie "może" zamieszczone w treści opisywanego przepisu strona skarżąca zinterpretowała odmiennie niż wskazuje na to linia orzecznicza sądów administracyjnych, a z którą zgadza się tutejszy sąd administracyjny. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 29.01.2008 r. IV SA/Wr 647/07 "prócz dwóch sytuacji (przeprowadzenie konkursu i ustalenie kandydata) ustawa pozwala organowi prowadzącemu ("organ prowadzący może") powierzyć do czasu rozwiązania tej kwestii w trybie ust. 3 lub 4 art. 36a, pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy (ust. 4a). Z przepisu ust. 4a w sposób niewątpliwy wynika, że nauczycielowi można powierzyć obowiązki dyrektora szkoły tylko wówczas, gdy w szkole nie ma stanowiska wicedyrektora. Jeśli takie stanowisko zostało wyodrębnione w szkole, możliwość powierzenia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi należy wykluczyć. Nie da się przy tym przyjąć, że gdy z określonych względów obowiązków dyrektora szkoły nie może pełnić wicedyrektor możliwość taka przechodzi niejako na jednego z nauczycieli szkoły najbardziej predysponowanego do tych czynności. Przepis art. 36a ust. 4a ustawy musiałby wyraźnie pozwalać na takie rozwiązanie w sytuacji niemożności pełnienia obowiązków dyrektora szkoły przez wicedyrektora. Obecne rozwiązanie prawne tego nie przewiduje nie pozostawiając jak to już wyrażono, wątpliwości, że nauczyciel może objąć obowiązki dyrektora szkoły jeśli nie ma w niej wicedyrektora. (...) Obok czynności "powierzenia stanowiska" funkcjonuje możliwość "powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły". Wyrażenie "może powierzyć" świadczy o wyjątkowym charakterze "pełnienia obowiązków", a wyjątkowość tę podkreśla czas 6 m-cy w jakim obowiązki dyrektora szkoły mogłyby być pełnione, dodatkowo natomiast to, że o ingerencji nadzoru pedagogicznego (tak, jak w przypadku ust. 2 i ust. 4) mowy tu nie ma. "Może powierzyć" zatem świadczy o szczególnej, przejściowej sytuacji i wcale nie da się z niego wyprowadzić uprawnienia do wyboru możliwości powierzenia obowiązków wicedyrektorowi szkoły lub jednemu z jej nauczycieli jeśli wicedyrektor nie może tych obowiązków sprawować". Innymi słowy określenie "może" w analizowanym przepisie należy odczytywać w sensie "może powierzyć pełnienie obowiązków albo może nie powierzać pełnienia obowiązków określonej osobie" (czyli nie skorzystać z możliwości określonej w art. 36a ust. 4a ustawy o systemie oświaty), a nie w sensie "może powierzyć pełnienie obowiązków wicedyrektorowi albo może powierzyć pełnienie obowiązków innemu nauczycielowi". Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy podnieść, iż błędne było rozumowanie Zarządu Powiatu w M., iż przysługuje mu alternatywa w zakresie wyboru jednej (wicedyrektora) lub drugiej osoby (inny nauczyciel). Określenie "może" sprowadza się do sytuacji, w której w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata na dyrektora lub organ prowadzący nie powierzył tego stanowiska ustalonemu przez siebie kandydatowi (art. 36a ust. 3 i 4 ww. ustawy), wobec czego organ prowadzący może wdrożyć procedurę z art. 36a ust. 4a ustawy i powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły osobie ustalonej według kolejności tam określonej, zatem z pierwszeństwem dla osoby wicedyrektora. Bezspornym w sprawie był fakt, iż w dniu wydawania uchwały Zarządu Powiatu w Zespole Szkół Ogólnokształcących i Zawodowych w M. stanowisko wicedyrektora pełniły A.S. i J.S. W przypadku pani A.S. biegł okres wypowiedzenia, albowiem w dniu [...].11.2007 r. złożyła rezygnację ze stanowiska wicedyrektora ze skutkiem na dzień [...] lutego 2008 r. Zatem w dniu wydania uchwały Nr [...] także ta kandydatura winna być brana pod uwagę, tym bardziej, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły ograniczone jest terminem (do dnia wyłonienia dyrektora w drodze konkursu, nie dłużej niż na okres 6 miesięcy). Nie mniej jednak nie ulega wątpliwości, iż stanowisko wicedyrektora pełniła także J.S., której z powodu utraty zaufania i braku doświadczenia na stanowiskach kierowniczych, odmówiono powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły. Rację ma organ nadzorczy twierdząc, iż przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują odmowy aktualnemu wicedyrektorowi powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora z jakichkolwiek przyczyn, w tym utraty zaufania do tejże osoby i powierzenie tych obowiązków innemu nauczycielowi szkoły. Przepis art. 36a ust. 4a jest wyjątkiem od zasady powoływania dyrektora w drodze konkursu, co uzasadnia stosowanie ścisłej i literalnej wykładni przepisu. Wyjątki od zasady nie podlegają zaś wykładni rozszerzającej. Wskazany przez stronę skarżącą wyrok NSA z dn. 02.10.2007 r., I OSK 591/07 dotyczył nieco innego stanu faktycznego. NSA uchylił zaskarżony wyrok z uwagi na przesłanki formalne, a nie z powodów merytorycznych, zaś po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd administracyjny stanął ponownie na stanowisku w kwestii niedopuszczalności powierzenia obowiązków dyrektora szkoły innemu nauczycielowi, podczas gdy obsadzone były stanowiska wicedyrektorów (wyrok WSA we Wrocławiu z dn. 29.01.2008 r., IV SA/Wr 647/07). Do takiego stanowiska przychyla się także tutejszy sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.).