IV SA/Wa 1144/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr. [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Wójta Gminy N. z [...] czerwca 2016 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w miejscowości O. oraz orzekło, że decyzja Wójta Gminy N. z [...] grudnia 2009 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), jednakże nie podlega uchyleniu, z uwagi na upływ 5 lat od jej doręczenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wójt Gminy N. decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...], ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] z obrębu O.. J. K. [...] marca 2011 r. złożyła do Wójta Gminy N. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy N. z [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Wójt Gminy N. decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy N. z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wójt Gminy N. postanowieniem z [...] marca 2012 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy N. z [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy N. z [...] marca 2012 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 173/13 uchylił postanowienie Kolegium z [...] listopada 2012 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] września 2013 r. nr [...], uchyliło postanowienie Wójta Gminy N. z [...] marca 2012 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wójt Gminy N. postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. nr [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Wójt Gminy N. decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...], po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Wójta Gminy N. z [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2014 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wójt Gminy N. decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w miejscowości O.. J. K. wniosła odwołanie od ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy N. z [...] czerwca 2016 r. nr [...] oraz orzekło, że decyzja Wójta Gminy N. z [...] grudnia 2009 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), jednakże nie podlega uchyleniu, z uwagi na upływ 5 lat od jej doręczenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że decyzja Wójta Gminy N. z [...] grudnia 2009 r. nr [...], stała się ostateczna 18 stycznia 2010 r. W nadesłanych przy piśmie z [...] lutego 2017 r. znak: [...], aktach sprawy brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. decyzji, niemniej jednak skoro stała się ona ostateczna 18 stycznia 2010 r., to nastąpił upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa. Organ odwoławczy ma obowiązek ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Rozpatruje zatem ponownie sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wobec tego organ odwoławczy musi badać, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy, co do istoty, nie stoi upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa. Biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 Kpa, nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania. Dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 Kpa konieczne jest wydanie decyzji przez obydwa organy, jeśli orzeczenie organu I instancji zostanie zaskarżone. Organ odwoławczy zobligowany jest uwzględnić upływ tych terminów zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. W warunkach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że decyzja Wójta Gminy N. z [...] grudnia 2009 r. nr [...], została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, lecz nie może zostać uchylona z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa. Skargę na decyzję z [...] marca 2017 r. wniosła J. K. zarzucając jej naruszenie art. 146 § 1 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa oraz art. 7 Kpa. W uzasadnieniu skargi wskazała argumentację na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd zwraca uwagę, że po wznowieniu postępowania na wniosek strony w pierwszej kolejności organ musi ustalić, czy wystąpiła wskazywana przez stronę ustawowa podstawa wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie była to podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (pozbawienie bez własnej winy J. K. udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...]). Jeżeli wskazywana we wniosku wznowieniowym podstawa wznowienia wystąpi, wówczas organ musi wyjaśnić, czy jest możliwe uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 151 § 1 pkt 2 Kpa). Wobec tego organ najpierw bada, czy wystąpiła przeszkoda do uchylenia decyzji wymieniona w art. 146 § 1 Kpa. Jeżeli wystąpiła tego rodzaju przeszkoda, to organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 Kpa). Jeżeli nie wystąpiła przeszkoda z art. 146 § 1, wówczas organ bada wystąpienie przeszkody z art. 146 § 2 Kpa. Jeżeli ta ostatnia przeszkoda wystąpi, to organ także ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 Kpa). Przy czym nieuczestniczenie strony bez własnej winy w postępowaniu wyłącza dopuszczalność zastosowania art. 146 § 2 (por. wyrok NSA z 25 listopada 1988 r. sygn. akt IV SA 540/88). Tego rodzaju ustalenia muszą w postępowaniu wznowieniowym poczynić organy obu instancji, ponieważ strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy wznowieniowej (art. 15 Kpa). Należy także wskazać, że przewidziane w art. 151 § 2 Kpa stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa należy odróżnić od stwierdzenia w postępowaniu wznowieniowym wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji dotychczasowej, o którym mowa w art. 151 § 1 Kpa. Zdaniem Sądu, skoro strona, która uważa, że poniosła szkodę przez wydanie niezgodnej z prawem decyzji, ma prawo do ubiegania się o odszkodowanie, po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem tej decyzji (art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego), to organ orzekający o wznowieniu postępowania, nie mogąc uchylić decyzji na skutek przedawnienia wynikającego z art. 146 § 1 Kpa, ma obowiązek zbadać, czy kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W tej sytuacji organ wznowieniowy musi zweryfikować, czy kwestionowana decyzja jest wadliwa nie tylko formalnie (np. poprzez naruszenie przy jej wydaniu art. 10 § 1 Kpa), ale też, czy jest wadliwa materialnie, tzn. czy przepisy prawa materialnego tworzące stan prawny sprawy zakończonej tą decyzją zostały naruszone. Zasadniczo bowiem dopiero ustalenie materialnej wadliwości decyzji (gdyby taka wystąpiła) pozwoliłoby stronie na wykazanie przed sądem powszechnym, że pomiędzy niezgodną z prawem decyzją, a wystąpieniem rzeczywistej szkody wystąpił tzw. adekwatny związek przyczynowy. Trudno natomiast przyjąć, że taki związek wystąpi już w przypadku samej bezskutkowej niezgodność decyzji z prawem, choć w toku postępowania wznowieniowego może okazać się, że kontrolowana decyzja jest wadliwa tylko formalnie. Jeżeli zatem organ wznowieniowy stwierdzi wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa musi wskazać na czym to naruszenie polegało, a następnie wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 151 § 2 Kpa. W doktrynie wskazuje się bowiem, że zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania, co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Tak więc wystąpienie przesłanki negatywnej przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie daje podstaw do uchylenia się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 15, 2017 r.). Podobnie w uzasadnieniu wyroku z 25 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1846/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustanowione w art. 146 Kpa przesłanki negatywne są ograniczone wyłącznie do wyprowadzenia konsekwencji prawnych podważenia mocy obowiązującej decyzji. Nie ograniczają przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, który wyznaczony jest w art. 149 § 2 Kpa. W razie ustalenia w trybie wznowienia postępowania wadliwości wyliczonej w art. 145 § 1 Kpa organ obowiązany jest ponownie rozpoznać istotę sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. To, że wystąpienie przesłanki negatywnej wyłącza dopuszczalność podważenia mocy prawnej decyzji nie zwalnia od rozpoznania, czy kwalifikowana wadliwość doprowadziła do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Wystąpienie przesłanki przedawnienia wyznaczonej w art. 146 § 1 Kpa nie pozbawia organu kompetencji do rozpoznania istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a wyłącza jedynie dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej istotę sprawy, ograniczając kompetencje organu do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że Wójt Gminy N. kończąc w pierwszej instancji sprawę o wznowienie postępowania zakończoną decyzją tego organu z [...] grudnia 2009 r. nr [...] nie przeprowadził postępowania o którym mowa w art. 149 § 2 Kpa i nie wyjaśniał sprawy w oparciu o przepisy art. 146 § 1 Kpa w zw. z art. 151 § 2 Kpa. Organ I instancji, na skutek wniosku M. S. i A. M. z [...] listopada 2009 r., wydał drugą, merytoryczną decyzję o warunkach zabudowy działki nr [...] w O. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa w związku z wskazanymi wyżej przepisami regulującymi tryb postępowania wznowieniowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., nie dostrzegając tego uchybienia, zastosowało przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, pozbawiając strony prawa do rozpoznania sprawy wznowieniowej w dwóch instancjach, co skutkowało naruszeniem przez organ odwoławczy art. 15 Kpa. Uszło uwadze SKO w W., że organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w oparciu o przepis art. 146 § 1 Kpa. Wójt Gminy N. nie ustalił kiedy decyzja z [...] grudnia 2009 r. została doręczona stronom. Wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy, powołanie się na datę kiedy decyzja ta stała się ostateczna nie pozwala na powoływanie się na upływ terminu 5-letniego, ponieważ art. 146 § 1 Kpa uzależnia rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia od zdarzenia polegającego na doręczeniu decyzji stronie. Jeżeli jest więcej, niż 1 strona termin ten rozpoczyna się od najpóźniejszej daty doręczenia decyzji jednej ze stron. Klauzula ostateczności naniesiona na kwestionowaną decyzję nie jest zdarzeniem powodującym rozpoczęcie biegu terminu z art. 146 § 1 Kpa. Organ odwoławczy utożsamił stwierdzenie wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa ze stwierdzeniem wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa, o której mowa w art. 151 § 2 Kpa. Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy, obok egzemplarza decyzji z [...] grudnia 2009 r., znajdują się dwa potwierdzenia odbioru na druku Pocztex, podpisane przez A. M. i M. S.. Na drukach tych figuruje nr decyzji: [...]. Wójt Gminy N. nie ocenił tychże dowodów doręczenia, nie ustalił z jaką datą zostały podpisane przez strony postępowania. Faktem jest, że data dzienna wskazana na tychże potwierdzeniach nie jest czytelna (może chodzić o 9 grudnia 2009 r. lub o 29 grudnia 2009 r.). Jednakże te wątpliwości organ I instancji, dysponując aktami sprawy, winien wyjaśnić poprzez wezwanie, w trybie art. 50 § 1 w zw. z art. 51 Kpa, M. S. do osobistego stawiennictwa celem złożenia wyjaśnień, co do widniejącej na potwierdzeniu odbioru daty dziennej oraz co do tego, czy potwierdzenie to dokumentuje odbiór decyzji z [...] grudnia 2009 r. (jeżeli okazałoby się, że jest to data 29 grudnia 2009 r.). To samo dotyczy A. M., z tym, że w tym zakresie organ I instancji musiałby skorzystać z tzw. pomocy prawnej (art. 52 w zw. z art. 50 § 1 i art. 51 Kpa), zwracając się w powyższym zakresie do Wójta Gminy T., skoro A. M. zamieszkuje w miejscowości S., położonej w tejże gminie. Tego w niniejszej sprawie organ I instancji nie uczynił. Dodatkowo należało zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się sprzeciw Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. z [...] stycznia 2014 r. wniesiony od decyzji z [...] grudnia 2009 r. z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Tymczasem decyzja odwoławcza i decyzja organu I instancji z [...] czerwca 2016 r. nie została doręczona Prokuratorowi wnoszącemu sprzeciw jako osobie działającej na prawach strony. Z akt sprawy nie wynika zaś, czy sprzeciw ten został cofnięty przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Wobec tego Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z, art. 15 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt Gminy N. weźmie pod uwagę to, że w sprawie zakończonej decyzją z [...] grudnia 2009 r. wystąpiła podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wskazana przez J. K.. Wobec tego organ wyjaśni, czy w sprawie wystąpiła przeszkoda do uchylenia decyzji wskazana w art. 146 § 1 Kpa. Jeżeli okaże się, że ta przeszkoda wystąpiła Wójt Gminy N. wyjaśni, czy decyzja z [...] grudnia 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa i na czym to naruszenie polegało. Poza tym ustalając krąg stron postępowania wznowieniowego organ I instancji wyjaśni jakie znaczenie dla ustalenia stron postępowania wznowieniowego miał podział działki nr [...] na działki [...] i [...] oraz działki [...] na działki nr [...] i [...], a także wyjaśni, czy Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. cofnął sprzeciw z 27 stycznia 2014 r. od decyzji z [...] grudnia 2009 r. i wobec tego może być pominięty w tym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.