II OSK 431/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 630/16 w sprawie ze skargi P. C i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 630/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P. C. i A. C. (dalej zwanych skarżącymi) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wójt Gminy M. (dalej zwany organem I instancji) po rozpatrzeniu wniosku skarżących: 1) zezwolił wnioskodawcom na usunięcie 2 szt. drzew gatunku sosna pospolita o obwodach pni 115 cm, 130 cm znajdujących się na działce nr ewidencyjny [...]16 przy ul. W. w M. w terminie do 31 grudnia 2016 r.; 2) ustalił opłatę za usunięcie drzew wymienionych w pkt 1 decyzji w wysokości 34.111,60 zł.; 3) zobowiązał posiadacza nieruchomości do odtworzenia zieleni wysokiej poprzez wykonanie nasadzeń 2 szt. sadzonek drzew gatunku platan klonolistny o wysokości min. 150 cm na działce nr ewidencyjny [...]16 w M. w terminie do 31 października 2017 r.; 4) odroczył termin uiszczenia opłat z pkt 2 niniejszej decyzji na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na wykonanie nasadzeń zastępczych; 5) zobowiązał wnioskodawcę do przedłożenia w Urzędzie Gminy w M., w terminie 14 dni od daty posadzenia drzew, oświadczenia o wykonaniu obowiązku nasadzeń zastępczych, ustalonych w punkcie 3 decyzji oraz planu sytuacyjnego z zaznaczoną lokalizacją drzew; 6) zezwolił wnioskodawcom na usunięcie 1 szt. drzewa gatunku dąb szypułkowy o obwodzie pnia 298 cm znajdującego się na działce nr ewidencyjny [...]16 przy ul. W. w M. w terminie do 31 grudnia 2016 r.; 7) ustalił opłatę za usunięcie drzewa opisanego w pkt 6 w wysokości 151.398,01 zł.; 8) zastrzegł, że zezwolenie na usunięcie kolidujących z planowanym przedsięwzięciem drzew wymienionych w pkt 1 i 6 niniejszej decyzji może zostać wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja organu I instancji stała się przedmiotem odwołania skarżących, przy czym decyzja ta została przez nich zaskarżona w części tj. 1) w zakresie dotyczącym zezwolenia na usunięcie 1 sztuki drzewa gatunku dąb szypułkowy, tj. w zakresie obejmującym punkty 6-7 decyzji, oraz 2) w zakresie, w jakim zezwolenie na usunięcie drzew wymienionych w punktach 1 i 6 decyzji zostało wydane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę, tj. w zakresie obejmującym punkt 8 decyzji. W odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie w zaskarżonym zakresie co do istoty sprawy poprzez wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa wskazanego w punkcie 6 zaskarżonej decyzji bez ustalenia opłaty za jego usunięcie i uchylenie punktu 8 zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej zwane Kolegium), powołując art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 83 ust. 1 pkt 1 i 83c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, art. 53 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że pomimo zaskarżenia tylko części decyzji tj. pkt. 6, 7 i 8, z uwagi na dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. oraz wady zaskarżonej decyzji i samego postępowania, konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Oceniło, że pozostawienie w mocy części zapisów decyzji, z uwagi na dostrzeżone wady, mogłoby w konsekwencji prowadzić nawet do nieważności postępowania. Kolegium uznało bowiem, że w świetle art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, niniejsza sprawa musi być rozstrzygana na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 28 sierpnia 2015 r., a nie jak uczynił to organ I instancji na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez ten organ. Z tego też powodu Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 8 zaskarżonej decyzji jest wadliwe, gdyż przepis na podstawie którego je podjęto wszedł w życie 28 sierpnia 2015 r., a więc nie jest przepisem, który obowiązywał w dniu wszczęcia postępowania. W tym zaś zakresie, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zleciło organowi I instancji prowadzenie postępowania z zastosowaniem właściwych regulacji. Kolegium zakwestionowało ponadto prawidłowość sporządzonego w sprawie protokołu z oględzin z dnia 29 sierpnia 2014 r., który oceniło z uwzględnieniem art. 83 ust. 2c ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym do 28 sierpnia 2015 r. Stwierdziło, że dostrzeżone wady wskazują na naruszenie przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto Kolegium sformułowało także zastrzeżenia względem wykonanej w sprawie opinii biegłego uznając, że jest ona małowartościowa i z tej przyczyny nie może stanowić wyłącznego dowodu w sprawie. Kolegium wskazało także na wadliwość doręczeń dokonywanych przez organ I instancji w toku prowadzonego postępowania, a ponadto na niewłaściwe, w świetle art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Podało przy tym, że uzasadnienie konieczności uiszczenia opłaty za wycinkę drzewa dąb szypułkowy nie daje podstaw do stwierdzenia dlaczego właśnie taki sposób kompensacji będzie właściwy, zaś nasadzenia zastępcze nie wypełnią luki powstałej w wyniku wycinki tego drzewa. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wywiedli skarżący, którzy wnieśli o stwierdzenie nieważności tej decyzji w zakresie, w jakim uchyla decyzję organu I instancji w punktach 1-5. Skarżący podnieśli przy tym zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., które polegało na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy odwołanie zostało wniesione jedynie odnośnie części decyzji organu I instancji. Podali, że składając odwołanie zakwestionowali jedynie rozstrzygnięcia decyzji zawarte w punktach 6-8 decyzji dotyczące zezwolenia na usuniecie jednej sztuki drzewa typu dąb szypułkowy, ustalenia opłaty za usunięcie tego drzewa oraz zastrzeżenia, że zezwolenie na usunięcie drzew może zostać wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Powołując się na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych skarżący ocenili, że organ odwoławczy nie mógł wykroczyć poza granice wniesionego odwołania i rozstrzygnąć w części decyzji, która nie została przez skarżących zakwestionowana. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej zwany Sądem I instancji) uznał, że w ramach kontroli decyzji kasacyjnej sąd administracyjny bada wyłącznie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., nie ma zaś podstaw do merytorycznej oceny sprawy administracyjnej. Wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Ocenił, że taki model postępowania administracyjnego przesądza o tym, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem żądania zawartego w odwołaniu i nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie, lecz obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie, dokonując merytorycznej i prawnej oceny całej decyzji. Wywiódł, że z przyjętej przez Kodeks konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu I instancji, to nie oznacza, iż w pozostałej, niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. Przyjął, że organ odwoławczy, nie będąc związany granicami i podstawami odwołania, może a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, a jedyne ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu odwoławczego, zawarte jest w art. 139 k.p.a. - zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżących, jak i stanowiska zawartego w przytoczonych w skardze wyrokach, że organ odwoławczy nie może wykroczyć poza granice odwołania. Sąd I instancji ocenił ponadto, że argumenty przytoczone przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazują na trafność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, czyli również w zakresie niezaskarżonym odwołaniem tj. pkt 1-5. Za prawidłowe uznał bowiem spostrzeżenie Kolegium, że sporządzona na potrzeby sprawy opinia dendrologiczna zawiera ubogie wnioski i brak w niej przedstawienia metody ustalania wieku drzew. Sąd I instancji zauważył także, że organ I instancji nie przeprowadził wymaganej oceny wartości dowodowej tej opinii, lecz bezkrytycznie oparł się na zawartych w niej konkluzjach. Ocenił, że to zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli się zważy, że biegły nie wyjaśnił sposobu ustalania wieku drzew w oparciu o zastosowaną metodę ani nie przedstawił opartego na niej wnioskowania, które doprowadziło do sformułowania zawartych w opinii konkluzji. Skonstatował, że trafne zarzuty skarżących oraz stanowiąca podstawę wydania decyzji organu I instancji niepełna opinia dendrologiczna, odnosząca się do opisu nie tylko drzewa z gatunku dąb szypułkowy ale także do sosny pospolitej, stanowiły wystarczające uzasadnienie do uchylenia przez Kolegium decyzji organu I instancji w całości. W tych okolicznościach Sąd I instancji za zasadne uznał oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżący zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 127 § 1, art. 155 oraz art. 16 § 1 k.p.a., polegające na nieuchyleniu w zaskarżonej części decyzji Kolegium w sytuacji gdy skarżący zaskarżyli wyłącznie rozstrzygnięcie organu I instancji wyrażone w punktach 6 i 7 decyzji, a Kolegium wydało rozstrzygnięcie z urzędu (bez wniesienia odwołania) odnośnie do całości decyzji i to w sytuacji, gdy skarżacy nie wyrazili na takie rozstrzygnięcie zgody, co stanowiło naruszenie zasady skargowości i tym samym podstawę do uchylenia decyzji Kolegium przez Sąd I instancji; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku z pominięciem wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (bez jakiegokolwiek wyjaśnienia kwestii związania Kolegium zakresem zaskarżenia w sytuacji gdy decyzja administracyjna obejmuje kilka niezależnych od siebie rozstrzygnięć), co w konsekwencji dorowadziło do braku możliwości dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi na decyzję Kolegium, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a ponadto oświadczyli, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekają się rozprawy. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 630/16 Sąd I instancji odrzucił skargę kasacyjną A. C., a orzeczenie to jest prawomocne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w związku z odrzucenie skargi kasacyjnej A. C. (postanowieniem Sądu I instancji z dnia 16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 630/16) rozpoznaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlegała skarga kasacyjna wniesiona przez P. C. (dalej zwanego skarżącym kasacyjnie). Wobec zaś oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Należy przy tym wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na drugiej z wymienionych podstawach kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucił bowiem Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 127 § 1, art. 155 oraz art. 16 § 1 k.p.a., jak również art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty te nie mają jednak usprawiedliwionych podstaw. Wbrew bowiem twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, zawartemu w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, a w tym kwestię związania Kolegium zakresem zaskarżenia w sytuacji gdy decyzja administracyjna obejmuje kilka niezależnych od siebie rozstrzygnięć. Na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że "zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji". Ocenił, że "taki model postępowania administracyjnego przesądza o tym, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem żądania zawartego w odwołaniu i nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie, lecz obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie, dokonując merytorycznej i prawnej oceny całej decyzji". Wywiódł, że "z przyjętej przez Kodeks konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu I instancji, to nie oznacza, iż w pozostałej, niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna". Przyjął, że "organ odwoławczy, nie będąc związany granicami i podstawami odwołania, może a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Jedyne ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu odwoławczego, zawarte jest w art. 139 k.p.a. - zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się". W tych okolicznościach nieuprawnione jest stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W okolicznościach kontrolowanej sprawy chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 127 § 1, art. 155 oraz art. 16 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, zawartemu w uzasadnieniu zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów, skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie zaskarżyli wyłącznie rozstrzygnięć zawartych w punktach 6 i 7 tej decyzji. Jak wynika bowiem z treści tego odwołania, skarżący zaskarżyli decyzję organu I instancji "w części, tj. 1) w zakresie dotyczącym zezwolenia na usunięcie 1 sztuki drzewa gatunku dąb szypułkowy, obejmującym punkty 6-7 decyzji, oraz 2) w zakresie, w jakim zezwolenie na usunięcie drzew wymienionych w punktach 1 i 6 decyzji zostało wydane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę, tj. w zakresie obejmującym punkt 8 decyzji". O tym, że w postępowaniu administracyjnym zakres zaskarżenia decyzji organu I instancji był szerszy niż podaje skarżący kasacyjnie świadczą także wnioski sformułowane przez skarżących na stronie 2 odwołania cyt.: "Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wnosimy o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie w zaskarżonym zakresie co do istoty sprawy poprzez wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa wskazanego w punkcie 6 zaskarżonej decyzji bez ustalenia opłaty za jego usunięcie i uchylenie punktu 8 zaskarżonej decyzji". Przytoczone fragmenty odwołania skarżących nie pozostawiają wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym zaskarżeniu podlegały nie tylko rozstrzygnięcia zawarte w punktach 6 i 7 decyzji organu I instancji, ale także rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 8 tej decyzji. W punkcie 8 decyzji organu I instancji zastrzeżono zaś, że "zezwolenie na usunięcie kolidujących z planowanym przedsięwzięciem drzew wymienionych w pkt 1 i 6 niniejszej decyzji może zostać wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę". Zastrzeżenie to odnosiło się zatem do wszystkich drzew, na których usunięcie zezwolił organ I instancji w zaskarżonej do Kolegium decyzji. W tej sytuacji nie sposób uznać aby poza zaskarżoną w odwołaniu częścią decyzji organu I instancji, pozostawało jeszcze jakieś odrębne – niezależne od innych - rozstrzygnięcie tego organu (zawarte w niezaskarżonej części decyzji), które mogłoby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Kolegium było zatem uprawnione do realizacji swoich kompetencji orzeczniczych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., względem całości decyzji organu I instancji. Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję Kolegium nie dopuścił się zatem w tym zakresie naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 127 § 1, art. 155 oraz art. 16 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.