VII SA/Wa 198/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Ł.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od wydania nakazu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Ł. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną przez Ł. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] listopada 2016 r. (nr [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] sierpnia 2016 r. (znak: [...]) o odstąpieniu od nałożenia na P. B. obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), w celu doprowadzenia robót budowalnych zrealizowanych w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący - właściciel lokalu nr [...] w opisanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w piśmie z [...] lutego 2016 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o podjęcie interwencji w sprawie robót budowlanych związanych z samowolną zmianą rozkładu pomieszczeń (przebudową ścian działowych) i przebudową instalacji wodno-kanalizacyjnej w sąsiednim lokalu nr [...]. W dniu [...] marca 2016 r. przedstawiciel organu nadzoru budowlanego dokonał oględzin lokalu nr [...] znajdującego się na drugim piętrze budynku mieszkalnego. Na tej podstawie ustalił, w P.B. w 2002 r. dokonał zmian aranżacyjnych w swoim lokalu w ten sposób, że w miejscu kuchni usytuował łazienkę. W piśmie z [...] kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zawiadomił strony postępowania (Ł. S., P. B. oraz [...] Sp. z o.o. w W.) o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przez P. B. w jego lokalu. Organ I instancji postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 prawa budowlanego nałożył na inwestora (P. B.) obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, z uwzględnieniem technologii wykonania robót, oceny akustycznej ścian międzylokalowych wraz z inwentaryzacją budowlaną lokalu przedstawiającą obecny układ pomieszczeń i instalacji w lokalu, w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne. W dniu [...] czerwca 2016 r. P. B. złożył w siedzibie organu nadzoru budowlanego I instancji ocenę techniczną robot budowlanych (z maja 2016 r.) oraz protokół z [...] grudnia 2012 r. z pomiaru poziomu dźwięku A w lokalu skarżącego (nr [...]) od pracującej instalacji w lokalach sąsiadujących (nr [...] i nr [...]). Z oceny technicznej wykonanych robót budowlanych sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane wynika, że w lokalu nr [...] wykonano jedynie roboty budowlane o charakterze aranżacyjnym - zmieniono układ ścianek działowych, układ instalacji wewnętrznych, położono podłogi, wykonano podwieszane sufity. Wykonane roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie stwierdzono, że zostały wykonane prawidłowo, z zachowaniem norm prawa budowlanego, nie naruszyły konstrukcji budynku, nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. W ścianie między lokalem [...] i [...] przeprowadzono instalację wodno-kanalizacyjną, co nie miało wpływu na izolację akustyczną mieszkania. Z protokołu z pomiaru dźwięku A wynika natomiast, że w lokalu skarżącego poziom hałasu mierzony w godzinach popołudniowych, podczas użytkowania instalacji w sąsiednich lokalach był niższy od poziomów dopuszczalnych. W tych okolicznościach faktycznych organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2016 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego, odstąpił od nałożenia na P. B. obowiązków o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie wpłynęły negatywnie na stan techniczny budynku, nie ingerowały w jego konstrukcję, nie wpływają na akustykę ściany międzylokalowej. Z opinii z 2012 r. wynika, że poziom dźwięku w lokalu skarżącego przy włączonej instalacji wodnokanalizacyjnej w sąsiednim mieszkaniu nie przekracza dopuszczalnych norm. W z związku z tym nie ma podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. W odwołaniu od tej decyzji Ł. S. zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący stwierdził, że organ I instancji pominął całkowicie, że w świetle § 326 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz. 1422) nie jest dopuszczalne, aby łazienka jednego mieszkania bezpośrednio sąsiadowała z salonem innego mieszkania. Odwołujący się dodał, że zgodnie z § 326 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia przewody instalacji wewnętrznych mogą być montowane na ścianie (przy zastosowaniu zabezpieczenia przeciwdrganiowego). Skarżący dodał, że badanie poziomu dźwięku dla lokalu nr [...] i [...] odnosi się jedynie do normy dziennej w pomieszczeniach mieszkalnych. Ł. S. dołączył do odwołania decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. (nr [...]) o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] września 2014 r. (znak: [...]) o umorzeniu postępowania w sprawie pogorszenia izolacyjności akustycznej ściany międzylokalowej między lokalem skarżącego a mieszkaniem nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego organ odwoławczy decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie podważył skutecznie opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowną wiedzę z zakresu budownictwa (nie przedstawił innej opinii). Z opinii wynika, że sporne roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno-budowlanymi. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w świetle § 326 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, lokalizowanie pomieszczeń sanitarnych jednego mieszkania w bezpośrednim sąsiedztwie pokoju sąsiedniego mieszkania jest dopuszczalne pod warunkiem, że ściana międzymieszkaniowa oddzielająca pokój jednego mieszkania od pomieszczenia sanitarnego i kuchni drugiego mieszkania, do której są mocowane przewody i urządzenia instalacyjne, ma odpowiednią konstrukcję. Instalacje zgodnie z § 326 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, mogą być wykonane wewnątrz ścian (np. przez wykucie bruzdy w ścianie i zamocowanie do ściany przewodów instalacyjnych). Organ dodał, że wykonanie instalacji w ścianie nie powoduje co do zasady obniżenia jej grubości, a jedynie w miejscach, w których ta instalacja jest umieszczona, co nie powoduje automatycznie, ze ściana nie spełnia właściwości izolacyjnych czy pożarowych. [...]WINB zwrócił uwagę, że sprawa dotycząca pogorszenia izolacyjności akustycznej ściany miedzylokalowej między mieszkaniami nr [...] i nr [...] była już przedmiotem postepowania zakończonego decyzją z [...] października 2014 r. Ł. S. w skardze na tę decyzję zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy i wydanie decyzji w oparciu o nierzetelną ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych i w konsekwencji naruszenie § 326 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z tym przepisem prowadzone w budynku przewody i kanały instalacyjne nie mogą powodować pogorszenia izolacyjności akustycznej miedzy pomieszczeniami poniżej wartości wynikających z wymagań zawartych w Polskiej Normie dotyczącej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych. Badanie poziomu dźwięku nie uwzględnia tymczasem normy nocnej i odnosi się do mniej restrykcyjnej normy dziennej, ponadto odnosi się jedynie do poziomu dźwięku "pochodzącego" od baterii umywalkowej. Ł. S. zwrócił uwagę, że to badanie zostało zakwestionowane przez [...]WINB w decyzji z [...] października 2014 r. i nie jest zrozumiałe, dlaczego ten sam organ w niniejszym postępowaniu uznał tę opinię za prawidłową i wystarczającą. Organ powinien zlecić przeprowadzenie opinii biegłego na okoliczność pogorszenia właściwości ochrony akustycznej ściany międzylokalowej, z uwzględnieniem prawidłowości wykonania instalacji wodnej w tej ścianie. Skarżący zarzucił również organowi nieprawidłową wykładnię § 326 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez przyjęcie, że nie można wykluczyć lokalizowania pomieszczeń sanitarnych jednego mieszkania w ścianach miedzylokalowych przylegających do pokoju sąsiedniego mieszkania. Zdaniem strony skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył ponadto § 326 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia i niezasadnie stwierdził, że jest dopuszczalne wykonanie przewodów instalacyjnych wewnątrz ściany (wykucie bruzdy w ścianie i zamocowanie przewodów instalacyjnych). Ł. S. dodał, że z opinii technicznej nie wynika w jaki sposób instalacja wodna została zabezpieczona przed drganiami. Z opinii wynika tylko, że "wykonane prace nie mają znaczącego wpływu na właściwości akustyczne (...) ściany". W sytuacji, gdy poziom dźwięku został określony tylko dla pory dziennej, to stwierdzenie nie może być uznane za prawidłowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...]) o odstąpieniu od nałożenia na P. B. obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego, przez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowalnych zrealizowanych w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w W.. W skardze do Sądu skarżący zakwestionował to stanowisko i podniósł, że nie było podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, że sporne roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Należy wyjaśnić, ze art. 51 ust. 1 prawa budowlanego przewiduje trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Z pierwszym mamy do czynienia, gdy występuje brak możliwości naprawy (ust. 1 pkt 1) - niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie. W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust. 1 pkt 2) - doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji gdy nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę. Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3), o którym mowa w art. 36a. Właściwy organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy wykonane roboty nie spełniają wymogów przewidzianych prawem. Ustalenie czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania naprawczego albo do jego zakończenia, może nastąpić po wszechstronnym wyjaśnieniu, zgodnie z zasadami przewidzianymi w k.p.a., okoliczności faktycznych sprawy co do zakresu robót, ich kwalifikacji oraz ich jakości i poprawności technicznej. W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze sztuką budowlaną i w związku z tym odstąpiły od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zdaniem Sądu organ co najmniej przedwcześnie odstąpił od nałożenia na P.B. obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia nie zostały bowiem dostatecznie wyjaśnione. W toku postępowania w tej sprawie skarżący podnosił, że roboty budowlane w sąsiednim lokalu pogorszyły izolacyjność akustyczną jego mieszkania i zakwestionował rzetelność pomiaru poziomu dźwięku w mieszkaniu pochodzącego od pracujących instalacji. Według § 326 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poziom hałasu oraz drgań przenikających do pomieszczeń w budynkach mieszkalnych, budynkach zamieszkania zbiorowego i budynkach użyteczności publicznej, z wyłączeniem budynków, dla których jest konieczne spełnienie szczególnych wymagań ochrony przed hałasem, nie może przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach, wyznaczonych zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi metody pomiaru poziomu dźwięku A w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach. Organ odwoławczy orzekając o odmowie nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem, powołał się na protokół pomiaru dźwięku A w lokalu skarżącego, pochodzącego od pracujących instalacji w lokalu nr [...], niemniej nie dokonał jakiejkolwiek jego oceny, stwierdzając, że sprawa pogorszenia izolacyjności akustycznej lokalu skarżącego była już załatwiona w postępowaniu zakończonym decyzją tego organu z [...] listopada 2014r. Należy zauważyć, że po pierwsze - powołana decyzja dotyczy pogorszenia izolacyjności akustycznej ściany między lokalami [...] i [...] (a nie miedzy [...] i [...]). Po drugie, w jej uzasadnieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwestionował, jak słusznie zauważył skarżący, wartość dowodową tego dokumentu. Organ odwoławczy w tej decyzji zwrócił uwagę, że dopuszczalny poziom dźwięku A, zgodnie z Polską Normą (PN-87/B-02151/02) wynosi dla pomieszczeń mieszkalnych w budynkach mieszkalnych 35 dB w dzień i 25 dB w nocy, zaś w pomieszczeniach kuchni i sanitarnych 40 dB (w dzień i w nocy). Organ podał w tej decyzji, że z protokołu wynika natomiast, że dla kuchni i salonu dokonano jednego pomiaru poziomu dźwięku i w dodatku tylko w porze dziennej (poziom dźwięku na poziomie 30 dB). W aktach rozpoznawanej sprawy nie znajduje się zestawienie całkowitego poziomu dźwięku A, zakwestionowane przez organ w powyższym postępowaniu. Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi dotyczącego naruszenia § 326 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z tym przepisem w budynku mieszkalnym wielorodzinnym należy unikać takich układów funkcjonalnych, przy których pomieszczenia sanitarne jednego mieszkania przylegają do pokoju sąsiedniego mieszkania; jeżeli to wymaganie nie zostanie spełnione, ściana międzymieszkaniowa oddzielająca pokój jednego mieszkania od pomieszczenia sanitarnego i kuchni sąsiedniego mieszkania, do której są mocowane przewody i urządzenia instalacyjne, musi mieć konstrukcję zapewniającą ograniczenie przenoszenia przez ścianę dźwięków materiałowych, co w szczególności można uzyskać przy zastosowaniu ściany o masie powierzchniowej nie mniejszej niż 300 kg/m2. Z powyższego nie można wyprowadzić wniosku, że co do zasady nie jest dopuszczalne, aby łazienka jednego mieszkania bezpośrednio sąsiadowała z salonem innego mieszkania. Przepis § 326 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia stanowi, że przy mocowaniu urządzeń i przewodów instalacyjnych wewnątrz mieszkania, stanowiących jego wyposażenie techniczne, należy stosować zabezpieczenia przeciwdrganiowe niezależnie od konstrukcji i usytuowania przegrody, do której są mocowane. Należy zgodzić się z organem, że z tego przepisu nie można wyprowadzić zakazu wykonania przewodów instalacyjnych wewnątrz ściany (wykucie bruzdy w ścianie i zamocowanie przewodów instalacyjnych). Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego zgodnie z którym roboty budowlane polegające na wyburzeniu istniejących ścian działowych i powstaniu nowych, o ile nie ingerują w ściany nośne, nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Jeżeli budowa ścianki działowej nie powoduje zmiany parametrów techniczno-użytkowych, nie ingeruje w układ obciążeń, nie stanowi przebudowy (wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 1581/14, dostępny na stronie www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). W konkluzji Sąd stwierdza, że uzasadnione są zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. przez brak jakiejkolwiek oceny zestawienia poziomu dźwięku (protokołu poziomu dźwięku w lokalu skarżącego). Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.