II OSK 1581/14

Dnia 25 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Firmy A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 881/13 w sprawie ze skargi Firmy A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Firmy A. Sp. z o.o. w W. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 881/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę Firmy A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", Starosta W. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowo składowego materiałów budowlanych na budynek magazynowy o powierzchni 942,55 m² i budynek magazynowy związany z obrotem kwalifikowanym materiałem siewnym i mieszaniem pasz o powierzchni 2036,95 m² na działce nr [...] w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził na podstawie analizy części rysunkowej oraz ekspertyzy stanu technicznego, że przedmiotem zgłoszenia jest przebudowa budynku magazynowo-składowego, polegająca na wydzieleniu dwóch osobnych pomieszczeń za pomocą "lekkiej przegrody z płyt drewnianych". Organ ustalił nadto, że wśród obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego nie znajdują się zgłaszane przez inwestora roboty. W konsekwencji organ I instancji uznał, że zgłoszone przedsięwzięcie stanowi przebudowę istniejącego budynku, a więc jego realizację poprzedzać musi pozwolenie na budowę. Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że termin do wniesienia sprzeciwu został zachowany (art. 71 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego). Odwołując się do definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, dokonał wykładni językowej pojęć "parametru użytkowego i technicznego" i stwierdził, że wykonanie robót budowlanych, polegających na budowie ściany działowej wywoła nie tylko skutek w postaci zmiany charakteru użytkowania części hali, ale nastąpi również zmiana parametru użytkowego jakim jest powierzchnia użytkowa obiektu – z jednej hali magazynowej, powstaną dwa odrębnie funkcjonujące obiekty. Zwrócił uwagę, że układ funkcjonalny stanu istniejącej hali magazynowej nie jest symetryczny, a wprowadzenie przedmiotowej ściany działowej i wyodrębnienie z jednoprzestrzennej hali dwóch mniejszych hal, stwarza zupełnie odmienne warunki techniczno-użytkowe całości obiektu. Z analizy załączonych rysunków technicznych, przedstawiających rzuty hali przed i po planowanej zmianie wynika, że następuje zmiana powierzchni użytkowej obiektu (zmiana parametru użytkowego) i zmiany parametrów technicznych w postaci zmian zachodzących w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dział VI, rozdział I – Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nadto po wybudowaniu ściany działowej w miejscu oznaczonym na rysunku ulegną zmianie parametry techniczne obiektu: długości dojść do wyjść ewakuacyjnych i ich ilość w każdej nowopowstałej strefie pożarowej, wielkości powyższych stref i ich ilość w każdej nowopowstałej strefie pożarowej, i ich parametry. Wobec zaliczenia planowanego przedsięwzięcia do przebudowy obiektu zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego oraz braku takiego przedsięwzięcia w katalogu budów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29, art. 29a i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego), organ II instancji uznał, że do wykonania zmiany niezbędne jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji wskazał również na niekompletność złożonego wniosku (brak liczby zatrudnionych, brak danych techniczno-użytkowych, brak oznakowań wjazdów i wejść) Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał na nieprawidłową podstawę prawną zastosowaną przez Starostę W. przy wniesieniu wniesionego sprzeciwu, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zamiast art. 71 ust. 5 pkt 1 tej ustawy. Ostatecznie jednak organ odwoławczy uznał, że nie miało to wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy istniała podstawa dla wniesienia sprzeciwu. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Firma A. Sp. z o.o., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty W. z dnia [...] września 2013 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa materialnego: - art. 3 ust. 7a w zw. z art. 3 ust. 7 i art. 28 Prawa budowlanego przez błędną kwalifikację planowanych robót jako przebudowę; - art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymagała pozwolenia na budowę; - art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że sprzeciw jest skuteczny, gdyż został złożony w terminie 30 dniowym od zgłoszenia "sporządzony i wysłany stronie"; - art. 7 i art. 77 K.p.a. przez zaniechanie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 881/13, oddalając skargę wskazał, że sprzeciw został wniesiony w terminie o jakim mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgłoszenie wpłynęło do organu 7 sierpnia 2013 r., a sprzeciw został wydany 4 września 2013 r. Wyjaśnił, że dla zachowania terminu wystarczające jest wydanie decyzji zawierającej sprzeciw, niezależnie od tego, że zostanie ona doręczona już po upływie terminu (por. wyroki NSA: z 2 września 2011 r., II OSK 737/11; z 18 października 2011 r., II OSK 1447/10, z 31 maja 2012 r., II OSK 462/11). Sąd, odnosząc się natomiast do kwestii przebudowy, której elementem jest powstanie nowej ściany działowej, stwierdził, że jeżeli ściana działowa nie jest elementem konstrukcyjnym, nie wpływa na przeznaczenie ani na stan techniczny, nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali i nie wpływa na zmianę parametrów technicznych ani użytkowych to nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi (art. 28 i art. 30 Prawa budowlanego). Jednakże powyższe dotyczy ścian działowych, które jak to wskazano wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1239/11, dotyczą szeroko rozumianego urządzania wnętrz (podobnie wyrok WSA w Gdańsku z 10 października 2012 r., II SA/Gd 425/12). Każdy przypadek wykonania ścian działowej winien być zatem indywidualnie rozpatrzony, w sytuacji gdy przepisy stanowiące o zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie wymieniają budowy i montażu ścian działowych. Dokonując takiej oceny w rozpatrywanej sprawie nie można uznać, aby projektowana ściana działowa z uwagi na swoją funkcję (podział istniejącej hali)na dwie o różnych funkcjach, jak i rozmiary mogła być wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie podstawę wniesienia sprzeciwu stanowiło ustalenie, że przedmiotem zgłoszenia jest przebudowa budynku magazynowo-składowego, a tym samym konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd, odnosząc się do pojęcia przebudowy z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, jako niesporne uznał, że budowa ściany działowej i podział hali dotychczas pełniącej funkcję magazynowo-składową dla materiałów budowlanych, na dwa magazyny o różnym przeznaczeniu, stanowi o zmianie układu funkcjonalnego obiektu hali i jej funkcji użytkowej. Sąd podziela argumentację organu II instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wprowadzenie ściany działowej i wyodrębnienie z hali, dwóch mniejszych hal stwarza odmienne warunki techniczno-użytkowe obiektu, w tym dotyczące dostępu do hal, wbrew zarzutom skargi, dotyczące również bezpieczeństwa pożarowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Firma A. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie materialnego, tj. - art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wykonanie robót w postaci ścianki działowej z lekkiej konstrukcji drewnianej dzielącej halę na dwie części o różnym przeznaczeniu stanowi przebudowę wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę i tym samym ww. przepis ma zastosowanie w sprawie; - art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w postaci wykonania ww. ścianki działowej wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę co uzasadnia wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ i tym samym ww. przepis ma zastosowanie w sprawie; - art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest zachowany w przypadku wydania w tym terminie decyzji zawierającej sprzeciw bez względu na datę jej doręczenia. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. ustalenie, że budowa ściany działowej i podział hali dotychczas pełniącej funkcję magazynowo-składową dla materiałów budowlanych, na dwa magazyny o różnym przeznaczeniu stwarza odmienne warunki techniczno-użytkowe obiektu w tym dotyczące dostępu do hal dotyczące również bezpieczeństwa pożarowego; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji publicznej następujących przepisów co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w związku z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz wydanie jej z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w szczególności na okoliczność zmiany parametrów techniczno-użytkowych obiektu (w tym dotyczących bezpieczeństwa pożarowego) po jego podziale na dwie mniejsze hale po wprowadzenia ściany działowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skarg kasacyjnych, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego poza zarzutami dotyczącymi naruszenia 71 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnośnie terminu do wniesienia sprzeciwu, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że termin, o jakim mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, został zachowany. W tym miejscu wskazania wymaga, że niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wskazywał na brak tożsamości pomiędzy "wniesieniem" a "doręczeniem" sprzeciwu. Z treści ww. przepisu wprost wynika, że zgłoszenie powinno być organowi "doręczone", zaś sprzeciw przez organ "wniesiony". Z tego względu nie można nakładać na podmiot zobowiązany innych obowiązków, czy też przypisywać stronie innych uprawnień, aniżeli te, które wynikają z treści normy prawnej, o tych prawach i obowiązkach stanowiącej (por. wyroki NSA: z 13 września 2011 r., II OSK 1326/10; z 12 lipca 2011 r., II OSK 1167/10; z 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08). Nie można, więc podzielić zawartego w kasacji wywodu, że sprzeciw może być uznany jako skutecznie doręczony stronie w terminie 30 dni od daty doręczenia właściwemu organowi zgłoszenia. Doręczenie stronie sprzeciwu ma jedynie skutek procesowy, uprawniający w stosownym terminie do wniesienia środka odwoławczego. Dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest bowiem wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (por. wyroku NSA: z 21 kwietnia 2009 r., II OSK 574/08; z 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06). Przy czym kwestia nadania sprzeciwu u operatora pocztowego ma wyłącznie walor dowodowy, ułatwiający określenie daty pewnej, w której nastąpiło wniesienie sprzeciwu. Czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie jest czynnością techniczną, która ma znaczenie jedynie faktyczne, bo potwierdza fakt wydania decyzji w terminie 30 dni. Data nadania przesyłki może zatem mieć znaczenie dowodowe w przypadku ponoszenia przez strony zarzutów antydatowania decyzji (por. wyroki NSA: z 2 września 2011 r., II OSK 737/11; z 20 stycznia 2011 r., II OSK 105/10; z 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06; z 21 kwietnia 2009 r., II OSK 574/08). W tej sprawie choć Sąd I instancji powiązał wniesienie sprzeciwu z datą wydania decyzji, okoliczność ta nie świadczy o wadliwym przyjęciu, że sprzeciw został wniesiony w terminie. Dla celów dowodowych na okoliczność, że przedmiotowy sprzeciw bezspornie został wniesiony w terminie dodatkowo uwzględnienia wymaga data nadania sprzeciwu u operatora pocztowego. W tej sprawie nastąpiło to w dniu 5 września 2013 r., a więc jeszcze przed upływem 30-dniowego terminu od dnia doręczenia zgłoszenia, tj. od 7 sierpnia 2013 r. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionym podstaw. Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Zarzut w tym zakresie odnosi się nie do ewentualnych braków uzasadnienia, lecz zawartej w nim oceny prawnej stanu faktycznego sprawy. Z istoty norma prawna zawarta w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć próbie podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy i jego oceny. Temu celowi służą inne normy prawne zawarte w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz prawa materialnego. Wynika to z tego, że okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Odnosząc się do pozostałych zarzutów, które dotyczą zakwestionowania oceny prawnej jaka została zawarta w zaskarżonym wyroku, a mianowicie, czy wykonanie ścianki działowej w obiekcie budowlanym zawsze wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ jej realizacja polega na wykonaniu robót budowlanych, które polegają na przebudowie (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Dokonując wykładni przepisów zawartych w art. 71 Prawa budowlanego należy dojść do wniosku, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może także polegać na wykonaniu robót budowlanych. Jeżeli w tym zakresie takie roboty objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, w trybie art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego powinien zostać wniesiony sprzeciw, a inwestor powinien na zasadach ogólnych (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego) wystąpić z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę. Na podstawie obowiązujących przepisów nie można jednak wywieść, że z istoty budowa każdej ścianki działowej jest przebudową, o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Do kategorii przebudowy mogą być bowiem zakwalifikowane takie tylko prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, co do których organowi udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują one w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dzieje się to podczas budowy nowego obiektu (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 627/12). Brzmienie art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego wskazuje, że przedmiotem zgłoszenia mogą być również takie prace (roboty budowlane), które wymagają oceny rozwiązań konstrukcyjnych budynku i odniesienia ich do zamierzonych przez inwestora prac, a także modyfikujące warunki bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarne oraz wielkość lub układ obciążeń. Istotnym jednak jest, aby rozmiar planowanych obciążeń nie wykraczał poza dotychczasowe możliwości konstrukcyjne obiektu (por. wyrok NSA z 4 marca 2010 r., II OSK 493/09). Tym bardziej nie może decydować o kwalifikacji robót budowlanych funkcja owej ściany. Ta kwestia nie ma bowiem wpływu na możliwości konstrukcyjne budynku. W tym zakresie trzeba wykazać, że nowa ściana (działowa) powoduje takie obciążenia budynku, które wpływają na ogólną konstrukcję budynku. Z samego rozmiaru takiej ściany nie można wywieść, że wpływa ona na tzw. możliwości konstrukcyjne budynku. Skoro ani z ustaleń organów obu instancji, ani Sądu I instancji nie wynika, że wykonanie przedmiotowej ściany działowej może świadczyć o przebudowie, tym samym na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego brak było podstaw do zastosowania art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie oznacza to, że co do zasady wadliwie został w sprawie wniesiony sprzeciw przez organ I instancji. Należy uwzględnić, że w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania organ powinien, poza kwalifikacją prawną robót budowlanych, dokonać ustaleń także w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Nieprawidłowości w tym zakresie, jako niedopuszczalne, mogą być przedmiotem sprzeciwu, ale z art. 71 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego. W tej sprawie Sąd I instancji oraz organy administracyjne obu instancji tylko w ogólności wskazywały na kwestie bezpieczeństwa pożarowego w związku z projektowaną ścianą nośną. Jednak w tym zakresie ich ocena była arbitralna, bo nie poparta stosownym postępowaniem wyjaśniającym (nie wiadomo jak konkretnie ściana ta wpłynęła np. na podnoszoną kwestię długości dróg ewakuacyjnych, i jaka jest jej palność). Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zgłoszenie powinno zawierać w zależności od potrzeb m.in. uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami, np. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 ze zm.); a w aktualnym stanie prawnym rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2117); a także ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412); i inne. Niewątpliwie wykonanie ściany działowej z płyt drewnianych oraz przechowywanie materiałów siewnych i mieszaniny pasz, jako co do zasady materiały łatwopalne, powinno zostać uzgodnione ze specjalistą ds. przeciwpożarowych; ewentualnie można było w sprawie uzyskać stosowną opinię, która wypowiadałaby się w tym zakresie (podobnie w odniesieniu do pozostałych wymogów jeżeli istniałyby uzasadnione wątpliwości czy wykonanie ściany działowej wpływa na bezpieczeństwo powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochronę środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń). Wynika z tego, że w tym zakresie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., pomimo, że jeszcze przed wniesieniem sprzeciwu PINB miał instrument prawny (art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego), który umożliwiał mu dokładne wyjaśnienie sprawy. Niezależnie od tego, braki w tym zakresie mogą zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym przez Wojewodę, przez ustalenie czy przedmiotowa ściana działowa może spowodować nie jakiekolwiek lecz niedopuszczalne zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich; ewentualnie czy wpływa na obciążenia konstrukcyjne budynku. Wynika to z tego, że postępowanie odwoławcze (jego istota) polega na rozpatrzeniu sprawy przez organ II instancji niejako od nowa, tak jakby temu organowi nieznane było rozstrzygniecie organu I instancji. Ponadto wbrew ocenie Sądu, wykonanie przedmiotowej ściany działowej nie wpływa na ogólną funkcję dotychczasowego budynku jako magazynowego, ponieważ tak czy inaczej ta funkcja polega na "przechowywaniu towaru", czyli składowaniu, a magazynowanie polega na określeniu bardziej miejsca jako pomieszczenia gdzie to składowanie (przechowywanie) towaru ma nastąpić. Co do zaś zmiany funkcjonalności, trudno z samego faktu budowy ścianki działowej wywieść, że na pewno doszło w sprawie do takiej zmiany. Na pewno wykonanie ściany działowej nie uprawnia do stwierdzenia, że doszło w sprawie do powstania dwóch odrębnie funkcjonujących obiektów. Z reguły z uwagi na wymagania sanitarne i zdrowotne towary tzw. spożywcze (także zwierzęce i siewne) powinny zostać oddzielone trwale od materiałów budowlanych, co wynika ze specyfiki prowadzonej działalności gospodarczej w obiekcie budowlanym. Nie oznacza to samo w sobie, że dochodzi do zmiany funkcjonalności obiektu, tj. pełnienia przez budynek innej niż dotychczas funkcji lub innego jego funkcjonowania. Aby to stwierdzić potrzebne są konkretne ustalenia, poparte stosownym materiałem dowodowym. Na podstawie znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego takie stwierdzenie nie wynika. W tych warunkach należało uwzględnić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące art. 3 pkt 7a, art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co z kolei oznacza, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. podlega uwzględnieniu skarga Firmy A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Dlatego w ramach art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 199, art. 200, art. 202 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.