II OSK 1447/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 969/09 w sprawie ze skargi M. Z. i M. Z. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 969/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z. i M. Z. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2009 r., nr OA-7144-25-10/09, w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy, uchylił zaskarżoną decyzję. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. M. Z. i M. Z. w dniu 5 sierpnia 2009 r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku o zakończeniu budowy i o zamiarze użytkowania budynku rekreacji indywidualnej, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości Solina. Przedmiotowa inwestycja realizowana była na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Leskiego z dnia [...] października 2006 r., o pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lesku, działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), decyzją z dnia 20 sierpnia 2009 r. zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu organ stwierdził, że budynek został usytuowany w odległości 7,0 m od granicy z działką nr [...] pomimo tego, że w projekcie zagospodarowania działki budynek był usytuowany w odległości 10,0 m od granicy z ww. działką, co stanowiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. Z. i M. Z., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie prowadzonego postępowania, jako bezprzedmiotowego. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania M. Z. i M. Z., decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 54 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podniósł, że do wniesienia sprzeciwu stosuje się zasady określone w art. 57 § 5 k.p.a., co oznacza, że termin 21-dniowy uważa się za zachowany, jeżeli decyzja o sprzeciwie została w tym terminie nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Termin do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji liczony jest od dnia następującego po przedłożeniu przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wskazano, że w rozpoznawanej sprawie termin ten liczony był od dnia 6 sierpnia 2009 r., a upływał w dniu 26 sierpnia 2009 r. Z faktu, że decyzja zgłaszająca sprzeciw została awizowana w dniu 25 sierpnia 2009 r. wynika, iż została ona nadana w polskiej placówce pocztowej przed dniem 26 sierpnia 2009 r., czyli przed upływem 21-dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, termin do wniesienia sprzeciwu został zachowany. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. Z. i M. Z., wnosząc o jego uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając sprawę stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Sąd wskazał, że zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy 21-dniowy termin na zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji jest terminem prawa materialnego, czy też terminem, do którego stosuje się przepisy k.p.a. odnośnie obliczania terminów, a więc również art. 57 § 5 k.p.a. Sąd podkreślając, że w judykaturze poglądy w tym zakresie nie są jednolite, stanął na stanowisku, iż termin na zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy ma charakter materialny. Oznacza to, że termin 21 dni od dnia wniesienia zawiadomienia na zgłoszenie sprzeciwu jest terminem prekluzyjnym, a jego bezskuteczny upływ, polegający na braku skutecznego doręczenia inwestorom decyzji sprzeciwiającej się możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu nadzoru budowlanego do skutecznego sprzeciwiania się przystąpieniu do użytkowania. W ocenie Sądu wolę sprzeciwienia się skuteczności zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy organ pierwszej instancji mógł skutecznie wyrazić najpóźniej do 26 sierpnia 2009 r. Jako, że tego nie uczynił, bowiem w tym terminie nie doręczył inwestorom swojej decyzji, to takie uprawnienia organu do materialnoprawnego ukształtowania sytuacji prawnej inwestorów wygasło. Sąd stwierdził także, że inne, podniesione w skardze zarzuty nie mają znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał, że jeśli organ nadzoru budowlanego podtrzyma ocenę zrealizowania obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, to sprawa ta może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, podejmowanego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 i następnych Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, żądając jego uchylenia w całości i oddalenia skargi M. Z. i M. Z., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez: - błędną wykładnię art. 54 Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, że dla skuteczności zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy niezbędne jest jego doręczenie inwestorowi przed upływem 21 dni od zawiadomienia o zakończeniu budowy; - niezastosowanie art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i odmienne traktowanie adresatów norm prawnych, wskazujących na konieczność dokonania określonej czynności w terminie w niej wskazanym, wbrew wyrażonej w ww. przepisie zasadzie równości podmiotów wobec prawa, która nakazuje identyczne traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnej, a nie uzależnienie obliczania terminów od tego, czy termin ten ma być dochowany przez stronę czy też przez organ. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie podzielił pogląd Sądu, że 21-dniowy termin o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku prawnego, jednakże stwierdził, iż skutki jakie Sąd wywodzi z przyjęcia takiego charakteru prawnego ww. terminu są wadliwe. Sąd utożsamia bowiem wydanie decyzji zgłaszającej sprzeciw z doręczeniem tej decyzji inwestorowi. Uzależnia zatem skuteczność sprzeciwu od czynności procesowej, którą jest doręczenie decyzji, co po pierwsze nie wynika z art. 54 Prawa budowlanego, a po drugie z chwilą wydania decyzji i nadaniem jej na poczcie kwestia doręczenia decyzji jest "poza" organem administracji, który nie ma wpływu w trakcie doręczania decyzji ani na organ pocztowy i prawidłowość podjętych przez niego czynności, ani na adresata przesyłki, który może odebrać przesyłkę w ostatnim dniu, o którym mowa w art. 44 § 3 k.p.a., jak miało to miejsce w sprawie objętej zaskarżoną decyzją. Skarżący podniósł, że wykładnia art. 54 Prawa budowlanego dokonana przez Sąd po pierwsze skraca rzeczywisty termin na zgłoszenie sprzeciwu, ponieważ organ musi wziąć pod uwagę możliwość doręczenia zastępczego, co powoduje, że termin na zgłoszenie sprzeciwu wyniósłby tylko 7 dni, co nie jest zgodne z treścią powołanego przepisu. Po drugie doprowadza do sytuacji, że ta sama decyzja zgłaszająca sprzeciw będzie: skutecznym sprzeciwem, jeśli zostanie podjęta przez adresata w ciągu 21 dni od zawiadomienia o zakończeniu budowy lub nie będzie skutecznym sprzeciwem, gdy zostanie podjęta po upływie ww. terminu, pomimo tego, iż decyzja zgłaszająca sprzeciw została wydana oraz nadana na poczcie w ustawowym terminie. Zdaniem Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z tej przyczyny oraz z faktu, że wymóg taki nie wynika wprost z art. 54 Prawa budowlanego, nie można podzielić stanowiska Sądu, że "zgłoszenie sprzeciwu" stanowi data doręczenia decyzji stronie. Nadto nie można mówić o uchybieniu normie art. 110 k.p.a., ponieważ ustawodawca nie uzależnił skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia lub ogłoszenia, ale od jego zgłoszenia, a nie są to pojęcia tożsame. W konkluzji skarżący kasacyjne stwierdził, że zgłoszenie sprzeciwu dokonywane jest poprzez wydanie decyzji i nadanie jej na poczcie w terminie otwartym do wniesienia sprzeciwu tj. najpóźniej w 21 dniu od dnia zawiadomienia o zakończeniu budowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Z. i M. Z. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 54 Prawa budowlanego polegającej na uznaniu, że dla skuteczności zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego niezbędne jest doręczenie decyzji inwestorowi przed upływem 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Kwestia zachowania przez organ nadzoru budowlanego terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zagadnieniem spornym. Na tle tego przepisu oraz podobnej regulacji prawnej zawartej w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, który z kolei przewiduje termin 30 dni do wniesienia przez organ sprzeciwu, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występują rozbieżności. Zgodnie z jednym z poglądów, termin ten jest zachowany wówczas, gdy decyzja zawierająca sprzeciw zostanie doręczona stronie w terminie 21 dni (art. 54) albo 30 dni (art. 30 ust. 5) od dnia doręczenia organowi zgłoszenia (wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1588/07, z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1926/08 i z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1957/08). W myśl innego poglądu termin na wniesienie sprzeciwu to termin do wydania decyzji zawierającej sprzeciw i nadania jej w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 445/06, wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1514/08 i wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08 lex nr 555017). Prezentowany jest także pogląd, że dla zachowania przedmiotowego terminu wystarczające jest wydanie decyzji zawierającej sprzeciw, niezależnie od tego, że zostanie ona wysłana lub doręczona już po jego upływie (wyrok z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 558/09 i wyrok NSA z dnia 2 września 2011 r., sygn. akt II OSK 737/11). Także w uchwale pełnego składu Izby Finansowej NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., II FPS 7/09 (ONSA i wsa 2010/3/38) przyjęto, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 lipca 2007 r. pojęcie "niewydanie interpretacji" użyte w art. 14o § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), który przewiduje skutek materialnoprawny wydania interpretacji indywidualnej stwierdzającej prawidłowość stanowiska wnioskodawcy w pełnym zakresie z niewydaniem przez organ podatkowy takiej interpretacji w ustawowym terminie, nie oznacza braku jej doręczenia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 14d powołanej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że termin na zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy ma charakter materialny. Oznacza to, że jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu nadzoru budowlanego do skutecznego sprzeciwiania się przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Z faktu tego nie można jednak, tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, wyprowadzać wniosku, że zgłoszenie sprzeciwu w rozumieniu art. 54 Prawa budowlanego, oznacza konieczność jego doręczenia inwestorowi w terminie 21 dni od dnia dokonania tego zgłoszenia. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie prezentuje pogląd, zgodnie z którym, do dochowania terminu, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, wystarczy samo wydanie decyzji zawierającej sprzeciw, bez konieczności doręczenia jej w tym terminie inwestorowi. Przewidziany w tym artykule termin jest terminem, w którym organ nadzoru budowlanego ma dokonać wskazanej w nim czynności. Dochowanie zatem tego terminu nie zostało uzależnione od spełnienia wszystkich wymogów, od których zależy skuteczność prawna tej czynności, tj. od doręczenia jej adresatowi. Z uwagi na konsekwencje, jakie wiążą się z upływem terminu materialnego, podmiot, do którego termin się odnosi, musi wiedzieć, kiedy rozpoczyna on i kiedy kończy swój bieg. Organ nadzoru budowlanego, który jest adresatem normy prawnej zawartej w art. 54 Prawa budowlanego, musi wiedzieć, jakie określone skutki prawne wywoła jego zachowanie. A zatem – jeżeli organowi wyznaczono termin do dokonania określonej czynności – to dokonanie jej także w ostatnim dniu przed jego upływem, jest równoznaczne z dochowaniem terminu. Okres od początku do końca terminu obejmuje czas, w którym organ może dokonać tej czynności. Nie można nałożyć na organ obowiązku, którego wykonanie albo niewykonanie zależy od okoliczności, na które nie ma on bezpośredniego wpływu. Takim obowiązkiem jest obowiązek dochowania terminu do dokonania czynności, którego upływ następuje w momencie nieprzewidywalnym dla organu nadzoru budowlanego. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 54 Prawa budowlanego skraca rzeczywisty termin na zgłoszenie sprzeciwu, ponieważ organ musi wziąć pod uwagę ewentualną konieczność doręczenia zastępczego, co powoduje, że termin na zgłoszenie sprzeciwu w istocie może być tylko kilkudniowy, co prowadziłoby w konsekwencji do tego, że w praktyce przepisu tego w zasadzie nie można byłoby skutecznie stosować. Nie można wykluczyć bowiem takiej sytuacji, że przy założeniu konieczności dokonania dwukrotnego awizo (14 dni) i czasu doręczenia przesyłki przekraczającego 7 dni, co zdarza się w praktyce operatora publicznego, stosowanie przez organ nadzoru budowlanego przewidzianego w art. 54 Prawa budowlanego władztwa publicznego, byłoby całkowicie niemożliwe. Nie podlega dyskusji fakt, że decyzja administracyjna jest czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jest zakomunikowanie jednostce w stosownym trybie oświadczenia woli organu administracji publicznej. Zgłoszenie sprzeciwu w rozumieniu art. 54 Prawa budowlanego, również w celu uzyskania bytu prawnego w zakresie możliwości wywołania skutku prawnego wynikającego z jej rozstrzygnięcia, wymaga zakomunikowania jednostce. Uzewnętrznienie oświadczenia woli organu administracji publicznej nie jest jednak wymagane dla samego zachowania przez organ nadzoru budowlanego terminu 21 dni. Zgłoszenie sprzeciwu w rozumieniu art. 54 Prawa budowlanego następuje przez samo złożenie przez ten organ oświadczenia woli, tj. wydanie decyzji spełniającej wszystkie wymogi określone w art. 107 k.p.a. Przeciwne stanowisko mogłoby prowadzić do zróżnicowania uprawnień i obowiązków podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej tylko z tego powodu, że z dwóch jednocześnie wysłanych sprzeciwów tylko jeden zostałby doręczony przed upływem 21 dni od dnia otrzymania wniosku. Ponadto stanowisko takie mogłoby prowadzić do sytuacji, że ta sama decyzja zgłaszająca sprzeciw byłaby skutecznym sprzeciwem, jeżeli zostałaby podjęta przez adresata w terminie 21 dni od zawiadomienia o zakończeniu budowy lub też nie, gdy zostałaby podjęta po upływie tego terminu. Nie można także przy dokonywaniu wykładni art. 54 Prawa budowlanego pomijać faktu, że funkcja zawiadomienia o zakończeniu budowy ma daleko idące skutki społeczne i nie można z uwagi na przyjęcie takiej czy innej wykładni przepisów dopuszczać do użytkowania obiektu budowlanego zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi, czy też w innym zakresie niezgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku, Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.