II OSK 105/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Protokolant asystent Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.P. - "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 489/09 w sprawie ze skargi S. P. - "[...]" w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. II OSK 105 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. P.- "[...]" w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż S. P., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...] " z siedzibą w W. w dniu 23 grudnia 2008 r. dokonał zgłoszenia wykonania robót budowlanych, polegających na remoncie elewacji i dachu oraz montażu urządzenia reklamowego na elewacji budynku przy ulicy [...] w P. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydent Miasta Poznania nałożył na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o: - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w oparciu o zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, - zgodę Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu na zajęcie pasa drogowego pod ustawienie rusztowań, - ostateczne pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków wydawane w myśl art. 36 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.). Ponadto w postanowieniu zakreślono siedmiodniowy termin realizacji uzupełnienia zgłoszenia, zastrzegając, że brak jego uzupełnienia spowoduje wydanie sprzeciwu wobec planowanych robót budowlanych. Postanowienie to nadano listem poleconym w dniu 20 stycznia 2009 r., a Urząd Pocztowy w Warszawie awizował przesyłkę w dniu 23 stycznia 2009 r. i jej odbiór nastąpił w dniu 4 lutego 2009 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Prezydent Miasta Poznania na podstawie art. 30 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) zgłosił sprzeciw wobec ww. zgłoszenia. Przesyłka nadana listem poleconym w dniu 17 lutego 2009 r. została awizowana w dniu 23 lutego 2009 r. i jej odbiór nastąpił w dniu 9 marca 2009 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. P., zarzucając organowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności art. 30 ust. 2 i 5 oraz art. 10, art. 11 i art. 107 k.p.a. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia zawarte w skarżonej decyzji i stwierdził, że w sytuacji, kiedy organ w drodze postanowienia nakłada na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, termin trzydziestodniowy do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna swój bieg po zakończeniu wyznaczonego terminu do uzupełnienia zgłoszenia. Skargę na powyższą decyzję złożył S. P., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 i 5 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 64 § 2, art. 77, art. 105, art. 107, art. 126 i art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Skarżący zarzucił organowi, iż postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. zostało mu doręczone w dniu 4 lutego 2009 r., a zatem po upływie ustawowego trzydziestodniowego terminu, liczonego od dnia wpływu zgłoszenia do organu tj. 23 grudnia 2008 r. Ustosunkowując się do tej kwestii, Sąd podzielił ocenę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06 i wskazał, że zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany m. in., jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W przedmiotowej sprawie postanowienie dotyczące uzupełnienia zgłoszenia zostało wydane [...] stycznia 2009 r. Uwzględniając treść art. 57 § 5 k.p.a. i fakt, że postanowienie zostało nadane w dniu 20 stycznia 2009 r. przyjąć należało, że organ mieścił się w terminie, w którym mógł to uczynić. Skoro postanowienie Urząd Pocztowy doręczył skarżącemu 4 lutego 2009 r., to od następnego dnia, to jest 5 lutego 2009 r. należało liczyć siedmiodniowy termin do uzupełnienia zgłoszenia, a od [...] lutego 2009 r. zaczynał biec trzydziestodniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu. Tegoż też dnia wydano decyzję o sprzeciwie i nadano ją w placówce pocztowej w dniu 17 lutego 2009 r. Odbiór tej przesyłki, także uprzednio awizowanej, nastąpił 9 marca 2009 r. W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że skoro początkiem trzydziestodniowego biegu do wydania sprzeciwu był [...] lutego 2009 r., to nadanie go w dniu 17 lutego 2009 r. nastąpiło z zachowaniem terminu, a prezentowany pogląd przez skarżącego, że sprzeciw należy uznać za dokonany z dniem doręczenia decyzji nie mógł zostać zaakceptowany. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego przepisów postępowania wskazanych w skardze. W ocenie Sądu, organ odwoławczy, uznając za prawidłowy sposób liczenia terminu do wydania postanowienia o uzupełnieniu zgłoszenia i nie podzielając zarzutu strony, iż termin trzydziestodniowy należy liczyć od dnia zgłoszenia do dnia doręczenia sprzeciwu, nie mógł uznać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Swoje stanowisko w sprawie organ II instancji uzasadnił i przywołał w tej mierze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się natomiast do twierdzeń zawartych w odwołaniu, jak i w skardze opartych na orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd pierwszej instancji nie podzielił zaprezentowanych tam poglądów. Uzależnienie upływu trzydziestodniowego terminu wyłącznie od daty zgłoszenia z pominięciem zasad wyrażonych w art. 57 § 5 k.p.a. czyniłoby w ocenie Sądu przepis art. 30 ust. 2 zdanie trzecie Prawa budowlanego martwym, szczególnie w sytuacji, kiedy strona odbiera przesyłkę, czy to w sposób celowy, czy też usprawiedliwiony ze zwłoką (awizo). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 64 § 2, art. 77, art. 107, art. 126 k.p.a. Nadto Sąd podkreślił, że art. 64 § 2 k.p.a. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż podstawy uzupełnienia zgłoszenia należy upatrywać w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Również za chybiony Sąd uznał zarzut braku rozpatrzenia materiału dowodowego, skoro niespornym było, że inwestor zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym nie uzupełnił zgłoszenia o wymagane dokumenty, o których mowa w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2009 r. i nie ulegało wątpliwości, że wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja odnosi się zarówno do istoty sprawy, jak i analizuje stan prawny rozstrzyganej sprawy. Ze wskazanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. P., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 30 ust. 2 i ust. 5 Prawa budowlanego, co spowodowało oddalenie wniesionej skargi oraz uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, iż zgodnie z ww. przepisem w związku z przepisem art. 57 § 5 k.p.a. trzydziestodniowy termin uważa się za zachowany m.in., jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego mimo, iż zgodnie z literą prawa, intencją ustawodawcy, ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych oraz praktyką, o zachowaniu terminu do wniesienia sprzeciwu przesądza data doręczenia, zarówno postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia, jak i decyzji zawierającej sprzeciw wobec planowanej inwestycji, a nie data ich wydania lub nadania w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu: a. art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 6, art. 7, art. 64 § 2, art. 77, art. 105, art. 107, art. 126 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszeń ww. przepisów przez organ II i I instancji tj. brak rozpatrzenia odwołania co do istoty sprawy, niedopełnienie obowiązku zebrania i zbadania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz wyczerpującego objaśnienia stanu faktycznego, a wręcz pominięcia niektórych ustaleń faktycznych, nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, co doprowadziło do utrzymania przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji w oparciu o błędnie wyciągnięte wnioski oraz pozbawienie skarżącego możliwości obrony swoich spraw; b. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak prawidłowej oceny ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem, co spowodowało, że Sąd uznał, iż zgodnie z przepisem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w związku z przepisem art. 57 § 5 k.p.a. trzydziestodniowy termin uważa się za zachowany m.in. jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego; c. art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; d. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo, iż zarówno organ II, jak i I instancji nie dokonał dokładnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, błędnie zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego, a tym samy dokonał wadliwej subsumcji; e. art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z kwotą 17 złotych opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wobec dokonania w dniu 23 grudnia 2008 r. zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych, doręczenie w dniu 4 lutego 2009 r. postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r. nastąpiło po upływie 43 dni od złożenia ww. zgłoszenia. Nie doręczenie go natomiast w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, nie przerwało biegu terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Skarżący podkreślił, że upływ terminu 30 dniowego oznacza dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną, stwierdzić trzeba, iż przedstawione podstawy skargi kasacyjnej pozbawione są zasadności. Za bezzasadny należało uznać zarzut kasacji przedstawiony jako naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77, art. 105, art. 107, art. 126 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący naruszenie powyższych norm prawa procesowego upatruje, w jak to sam określił w "niedopełnieniu obowiązku zebrania i zbadania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz wyczerpującego objaśnienia stanu faktycznego, a wręcz pominięcia niektórych ustaleń faktycznych, nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji organu I instancji w oparciu o błędne wyciągnięte wnioski oraz pozbawienie skarżącego możliwości obrony swoich praw". Z kolei wskazane w kasacji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wynikało z wadliwej, zdaniem skarżącego, interpretacji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w związku z przepisem art. 57 § 5 k.p.a. poprzez brak prawidłowej oceny ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem. Stwierdzić należy, iż z treści przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu można skutecznie zarzucać wtedy, gdy Sąd pierwszej instancji nie zawrze w uzasadnieniu wskazanych przez ustawodawcę elementów albo jeśli poszczególne składniki uzasadnienia nie są sformułowane w sposób wyczerpujący. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest natomiast przydatny jako instrument kwestionowania stanowiska Sądu w części odnoszącej się do sfery ustaleń faktycznych, w tym oceny dowodów. Zarzucając naruszenie tego przepisu nie można również skutecznie podważyć wyrażonych w uzasadnieniu wyroku poglądów dotyczących innych kwestii związanych z przebiegiem postępowania przed organami administracji publicznej, a tym bardziej przedstawionej przez Sąd wykładni prawa materialnego. Zauważyć należy, iż z treści zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie wynika by uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało, któregoś z elementów, jakie ustawodawca określa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast zaprezentowany w kasacji zarzut kwestionujący stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie sfery ustaleń faktycznych, stanowi podważenie nie ustaleń faktycznych, ale przedstawionej w skarżonym wyroku interpretacji norm prawa będących materialnoprawną podstawą orzekania w sprawie. Nie można skutecznie podważyć wyrażonych w uzasadnieniu wyroku poglądów dotyczących kwestii związanych z przebiegiem postępowania przed organami administracji publicznej, a tym bardziej przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego poprzez przedstawienie zarzutu naruszenia norm prawa procesowego. Zauważyć, bowiem trzeba, iż w niniejszej kasacji nie zostały zakwestionowane terminy przyjęte w skarżonym wyroku, w jakich organ nadawał oraz doręczał skierowane do skarżącego pisma procesowe, tj. postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia oraz decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. Podstawowy problem przedstawiony w kasacji odnosił się do interpretacji i zastosowania art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, tzn. ustalenia momentu upływu trzydziestodniowego terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu. W tym zakresie wskazać należy, iż zasadnie autor kasacji wskazuje na materialny charakter ww. terminu. Trzydziestodniowy termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem, którego zachowania oczekuje się od organu, co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez inwestora prac budowlanych. Upływ tego terminu oznacza dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu. Skarżący odwołując się do orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, przyjął, że jest to termin do załatwienia sprawy, co według autora kasacji należy interpretować tak, że decyzja zostaje wydana, a sprzeciw zgłoszony dopiero z dniem doręczenia decyzji stronie. Tak przedstawionego poglądu nie można zaakceptować. Za trafny i zgodny z obowiązującym prawem uznał Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pogląd, iż dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Pogląd ten jest zgodny z cytowanym w sprawie uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06. Podane w tym uzasadnieniu argumenty stanowiły podstawę do odstąpienia od poglądów zawartych we wcześniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku wskazał, że konstytucyjna zasada równości wymaga, aby terminowi "wniesienie sprzeciwu" nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia czy skargi przez stronę. Dlatego dla określenia daty, z jaką termin uważa się za zachowany, należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 k.p.a. Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikania skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji. Prezentowane w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko było kontynuowane w kolejnych orzeczeniach tegoż Sądu np. w wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 574/08. Z tego też względu skład sądu rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądów zawartych w orzeczeniach wydanych na tle innych stanów faktycznych, w których przyjęto, iż skutek prawny wywołuje dopiero doręczenie stronie pisma zawierającego oświadczenie organu. W związku z powyższym, w niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy, za trafną należało uznać ocenę Sądu pierwszej instancji o prawidłowości wniesionego w sprawie sprzeciwu, a w konsekwencji uznać za chybione zarzuty naruszenia art. 30 ust. 2 i 5 Prawa budowlanego w związku z art. 57 § 5 k.p.a. W tej też sytuacji chybionymi są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niezastosowanie oraz naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie. Z przytoczonych wyżej względów, wobec bezzasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz z uwagi na nie stwierdzenie przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.