II OSK 1326/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 13 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 293/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2008 r., znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania urządzenia reklamowego oddala skargę kasacyjną. II OSK 1326 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru montażu urządzenia reklamowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent M. St. Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), art. 104 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z dnia 18 grudnia 2007 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu jednostronnego nośnika reklamowego typu BLW 32 o wysokości słupa 8,0 m i o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 8,0 m x 4,0 m na terenie działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. (lokalizacja kierunek P.). Wojewoda Mazowiecki po rozpoznaniu wniesionego przez [...] S.A. odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że realizacja przedmiotu zgłoszenia spowoduje funkcjonowanie urządzenia reklamowego, składającego się ze stopy fundamentowej o wymiarach 2,6 x 4,4 x 1,5 m posadowionej 1,45 m poniżej poziomu terenu, trwale związanego z gruntem, słupa stalowego wysokości 8,0 m, stanowiącego podstawę kasetonowego nośnika reklamowego o wym. 4,4 m x 8,4 m, wysokość całkowita obiektu wynosi będzie 12,40 m powyżej poziomu terenu. W ocenie organu odwoławczego w przypadku tak zaprojektowanej konstrukcji nie można mówić o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Tym samym planowanych robót nie można uznać za instalowanie urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, a zgłoszona inwestycja jako budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zgłoszenie robót budowlanych złożone zostało do właściwego organu w dniu 18 grudnia 2007 r., zaś skarżona decyzja została nadana na poczcie w dniu 4 stycznia 2008 r. Odbiór skarżonej decyzji inwestor potwierdził w Poznaniu dnia 8 stycznia 2008 r., a pełnomocnik strony w dniu 22 stycznia 2008 r. Tym samym termin do wniesienia sprzeciwu został przez organ zachowany. W skardze na powyższą decyzję [...] S.A. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów, zarzucając jej naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w zakresie wniesienia sprzeciwu po upływie terminu, art. 30 ust. 6 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że istnieje podstawa do wniesienia sprzeciwu z uwagi na to, że wykonanie zgłoszonych robót budowlanych nie jest instalacją urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § k.p.a. poprzez niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego i niewłaściwe uzasadnienie decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu wniesionej skargi, wyrokiem z dnia 6 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 959/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uznając za błędne twierdzenia organów, że instalowanie tablicy reklamowej wymagało pozwolenia na budowę ze względu na jej skalę i gabaryty. W ocenie Sądu przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko tablic reklamowych, ale również urządzeń reklamowych, co niewątpliwie oznacza całość urządzenia reklamowego, a więc także elementów konstrukcyjnych do mocowań samej tablicy reklamowej. Jeżeli organ uzna, że realizacja planowanej tablicy reklamowej, czy urządzenia reklamowego ze względu na powierzchnię, ciężar, rozmiary itp. zagraża np. bezpieczeństwu ludzi lub mienia albo zwiększa ograniczenia lub uciążliwość dla sąsiadów, to może na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Możliwość ta ma charakter uznaniowy i wymaga szczegółowego uzasadnienia przyczyn jego zastosowania, wskazując na konkretne zagrożenia, z jakimi może wiązać się podjęcie realizacji zgłoszonych robót budowlanych oraz powołać konkretne przepisy lub ustalenia planu dające podstawę do przyjęcia prawdopodobieństwa ich wystąpienia. Nadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06 stwierdził, że termin 30 dniowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez Wojewodę Mazowieckiego Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 10/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny stwierdził, że wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego, jak i sposób osadzenia jego w gruncie świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do tego typu budowli nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Wskazane w zgłoszeniu cechy konstrukcyjne oraz wielkość pozwalają uznać obiekt ten jako konstrukcję przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno- użytkową całość, co odpowiada ogólnym cechom budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Prawidłowo, zatem przyjęły organy administracji, iż jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. W konsekwencji Sąd uznał, że nie można przyjąć, iż przedmiotowy obiekt nie jest budowlą w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, o jakim mowa w przepisie art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, uznał wniesioną skargę za niezasadną. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż jest związany oceną prawną, co do dalszego postępowania wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r., w którym to wyroku Sąd ten przesądził, że wielkość objętego zgłoszeniem urządzenia reklamowego i jego cechy konstrukcyjne wskazują na to, że objęty zgłoszeniem obiekt jako konstrukcję przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno- użytkową całość, co odpowiada ogólnym cechom budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Prawidłowe jest, zatem stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że istniała podstawa prawna do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia przez inwestora zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na realizacji urządzenia reklamowego w postaci tablicy reklamowej, wymagających pozwolenia na budowę. Zakres robót objętych zgłoszeniem wykraczał poza granice wyznaczone dla zgłoszenia przez art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wbrew zarzutom skargi decyzja zawierająca sprzeciw została wniesiona w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia, które nastąpiło w dniu 18 grudnia 2007 r. i weszła ona do obrotu prawnego, bowiem doręczono ją w dniu 8 stycznia 2008 r. inwestorowi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji doręczenie decyzji zawierającej sprzeciw wcześniej samej stronie niż jej pełnomocnikowi wywarło skutek materialnoprawny, polegający na wejściu decyzji do obrotu prawnego (art. 110 k.p.a.). Nie ograniczyło natomiast jej praw jako strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem wszystkie terminy procesowe rozpoczęły swój bieg dopiero od doręczenia przedmiotowej decyzji (22 stycznia 2008 r.) jej pełnomocnikowi. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w P. (zwana dalej skarżącą Spółką), zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego naruszała art. 40 § 2 w związku z art. 110 k.p.a.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż doręczenie decyzji stronie, w sytuacji gdy ustanowiła ona pełnomocnika, jest skuteczne i wywołuje skutki materialnoprawne. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja o sprzeciwie weszła do obrotu prawnego z dniem 22 stycznia 2008 r., t.j. z dniem doręczenia jej pełnomocnikowi skarżącej i dopiero z tą datą można mówić o skutecznym doręczeniu sprzeciwu. Skarżący wskazał na treść uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego (sygn. akt II GPS 4/08) zgodnie, z którą termin trzydziestodniowy do wniesienia sprzeciwu jest zachowany wówczas, gdy decyzja w tym czasie zostanie skutecznie doręczona. Uzewnętrznienie, bowiem oświadczenia woli organu następuje wówczas, gdy decyzja zostaje doręczona zgodnie z przepisami k.p.a., w szczególności zgodnie z art. 40 § 2. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż wyrok Sądu pierwszej instancji nie jest wolny od wad. Oceniając skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a., w związku z argumentacją zaprezentowaną w uzasadnieniu kasacji stwierdzić należało, iż brak jest podstaw dla przeniesienia stanowiska składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale Naczelnego z dnia 15 października 2008 r. (sygn. akt II GPS 4/08, publ. ONSA i WSA 2009/1/1), zgodnie z którym "Termin 30 dni wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) jest terminem doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu", do regulacji zawartej w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie, bowiem z treścią art. 30 ust. 5 zdanie drugie ww. ustawy "Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia". Jak wskazywano wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla zachowania terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06, niepubl.; z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 574/08, niepubl.). Stąd też fakt nadania w rozpoznawanej sprawie decyzji przez organ I instancji w dniu 4 stycznia 2008 r., przy doręczeniu organowi zgłoszenia w dniu 18 grudnia 2007 r. należało uznać za dokonany z zachowaniem określonego w przepisie trzydziestodniowego terminu. Taki sposób interpretacji przepisów przyjął również Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonej decyzji, a co istotne interpretacji tej przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2008 r. nie zakwestionowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r., którym to wyrokiem, ale z innych przyczyn, uchylono wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2008 r. Stwierdzić trzeba, iż wadliwe jest zaprezentowane w skarżonym wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uzależnił przerwanie biegu trzydziestodniowego terminu od doręczenia decyzji organu zgłaszającej sprzeciw inwestorowi, bezzasadnie różnicując przy tym skutki, jakie wywołuje ta decyzja w odniesieniu do sfery prawa materialnego i procesowego w zależności, od tego komu, to jest pełnomocnikowi czy też jego mocodawcy, owa decyzja została doręczona. Takie stanowisko nie ma umocowania w obowiązujących normach prawnych. Nie można jednak również zaakceptować, z przyczyn przedstawionych na wstępie, argumentacji strony wnoszącej kasację, która błędnie przyjmuje, że tylko doręczenie decyzji zgłaszającej sprzeciw powoduje, że termin ten będzie zachowany. Regulacja zawarta w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wskazuje wprost, iż zgłoszenie winno być organowi "doręczone", zaś sprzeciw przez organ "wniesiony". Tak jak to wywodzono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pomiędzy terminem "wniesienie", a "doręczenie" brak jest tożsamości pojęć. Z tych też przyczyn nie można nakładać na podmiot zobowiązany innych obowiązków, czy też przypisywać stronie innych uprawnień, aniżeli te, które wynikają z treści normy prawnej, o tych prawach i obowiązkach stanowiącej. Nie można, więc podzielić zawartego w kasacji wywodu, iż sprzeciw winien stronie być doręczony w terminie 30 dni od daty doręczenia właściwemu organowi zgłoszenia. Przechodząc do kolejnego zarzutu kasacji wskazać należy, iż zasadnie oczywiście strona skarżąca stwierdziła we wniesionej kasacji, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. "Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi." Uchybienia tej normy nie sposób jednak dopatrzeć się w niniejszej sprawie, bowiem pełnomocnikowi strony doręczono decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2008 r., dotyczącą wniesienia sprzeciwu. Co prawda słusznie przy tym wskazała skarżąca Spółka, że powyższą decyzję przesłano też inwestorowi, jednak takie działanie organu nie stanowi naruszenia procedury w zakresie spełniającym dyspozycję art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skoro, jak to już wcześniej podkreślono powyższą przesyłkę skierowano zarówno do inwestora, jak i jego pełnomocnika, a data nadania przesyłki w obu przypadkach nastąpiła w dniu 4 stycznia 2008 r. Fakt przy tym odbioru decyzji wnoszącej sprzeciw pokwitowany przez inwestora w innym terminie niż, przez pełnomocnika skarżącej pozostawał bez wpływu dla wyniku sprawy. Z powyższych przyczyn nie można przyjąć, aby usprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 p.u.s.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 110 k.p.a. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając wystąpienia przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a. i uznając, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.