II OSK 198/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 1104/17 w sprawie ze skargi Rady Powiatu G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] 2017 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu G. z dnia 13 września 2017 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu G. z dnia [...] 2007 r. w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] 2017 r., Nr [...] wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2016 r., poz. 814), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu G. z dnia [...] 2017 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu G. z dnia [...] 2007 r. w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...]. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie II SA/Go 1104/17 odrzucił skargę Rady Powiatu G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] 2017 r. Nr [...] W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. (art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Natomiast w myśl art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Zdaniem Sądu I instancji nie jest dopuszczalne, aby skargę w tej sprawie na rozstrzygnięcie mógł wnieść skutecznie inny podmiot niż powiat albo związek powiatów. Oznacza to, iż legitymacja skargowa przyznana jest powiatowi albo związkowi powiatów. Zatem legitymację do złożenia skargi w niniejszej sprawie ma Powiat G. mający osobowość prawną, reprezentowany w myśl art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przez Starostę G. Zgodnie bowiem z tym przepisem to starosta – przewodniczący kolegialnego organu wykonawczego (zarządu) – organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu i reprezentuje powiat na zewnątrz. Powołany przepis jest odnoszony do sfery działania publicznoprawnego. Do reprezentacji w sprawach majątkowych odnosi się natomiast przepis art. 48 ustawy o samorządzie powiatowym. To starosta, jako podmiot reprezentujący powiat, wykonując uchwałę rady powiatu o zaskarżeniu aktu nadzoru wnosi skargę w imieniu powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powiat G. wniósł skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 57 § p.p.s.a. w zw. z art. 45 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 3 p.p.s.a. w zw. z § 33 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 05 sierpnia 2015 roku Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. 2015.1177, zwany dalej: "Regulamin", poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji odrzucenie skargi z dnia 23 października 2017 roku z uwagi na wniesienie jej przez podmiot do tego nieuprawniony, podczas gdy Sąd I instancji zobowiązany był do wezwania strony skarżącej do sprecyzowania, jaki podmiot występuje w niniejszej sprawie, jako strona skarżąca, pod rygorem przyjęcia że jako strona skarżąca występuje Rada Powiatu G.; 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez wadliwie przyjęcie, iż skarga jest niedopuszczalna z innych powodów, albowiem wniesiona została przez podmiot do tego nieuprawniony, co spowodowało jej przedwczesne odrzucenie, podczas gdy - w rzeczywistości - skarga wniesiona została przez Powiat G., jako jednostkę samorządu terytorialnego, działającą na zewnątrz przez Starostę G., jedynie uprawnioną do złożenia skargi na akt nadzoru organu nadzoru, a co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w postaci pełnomocnictwa z dnia 19.10.2017 roku oraz uchwały Rady Powiatu G. z dnia [...] 2017 roku, 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 25 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 85 ust. 3 ustawy dnia 05 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2016. poz. 814) w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 02 kwietnia 1997 roku (Dz. U. 1997.78.483 z późn. zm.) poprzez wadliwie przyjęcie, iż skarga jest niedopuszczalna z innych powodów, albowiem została wniesiona przez podmiot nieuprawniony, podczas gdy Sąd I instancji mając na uwadze fakt zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru wydanego oraz legitymacji skargowej Powiatowi G. przysługującej, zobowiązany był do wezwania strony skarżącej do sprecyzowania czy w sprawie występuje Powiat G., mając na uwadze - wynikającą z Konstytucji RP - naczelną zasadę ochrony sądowej jednostek samorządu terytorialnego, której Powiat G. nie mógł zostać pozbawiony; 4. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 49 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie wezwania strony skarżącej do sprecyzowania podmiotu w sprawie występującego, a co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi Powiatu G., pozbawiając jednostkę samorządu terytorialnego prawa ochrony sądowej oraz prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy, doprowadzając do pozbawienia Powiatu G. możności obrony swych praw i powodując tym samym nieważność postępowania na zasadzie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a; II. rażące naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 80a ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich wadliwą subsumpcję, a w konsekwencji przyjęcie, iż skarga podlega odrzuceniu z innych powodów, jako wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony, podczas gdy z akt sprawy bezspornie wynika, iż skarga została wniesiona przez Powiat G., gdyż pełnomocnictwo Nr [...] z dnia [...] 2017 roku (w aktach sprawy) zostało podpisane przez Starostę, który kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuie powiat na zewnątrz - zgodnie z konstytucyjną zasadą działania jednostki samorządu terytorialnego na zewnątrz przez swoje organy wykonawcze; 2. art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw z art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich wadliwą subsumpcję, a w następstwie przyjęcie iż podmiotem skarżącym jest Rada Powiatu G., podczas gdy uchwała nr [...] Rady Powiatu G. z dnia [...] 2017 roku (w aktach sprawy) została powierzona do wykonania Zarządowi Powiatu G., którego to Przewodniczący (Starosta) umocował pełnomocnika (pełnomocnictwo Nr [...] z dnia [...] 2017r.) do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody L., a zatem od samego początku bezpośrednim działaniem było skarżenie w/w aktu nadzoru przez Powiatu G., jako jednostkę samorządu terytorialnego, a nie Radę Powiatu G., gdzie pełnomocnictwo musiałoby zostać udzielone (podpisane) przez Przewodniczącego Rady Powiatu G., który reprezentuje Radę Powiatu na zewnątrz; 3. art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 85 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 80a ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 167 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 45 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwie zastosowanie, w konsekwencji uznanie, iż podmiotem skarżącym nie jest Powiat G., co doprowadziło do pozbawienia powiatu ochrony sądowej oraz prawa do sądu, podczas gdy jednostki samorządu terytorialnego są szczególnie chronione przed aktami nadzoru w stosunku do nich wydawanymi, które mogą być przez nie kwestionowane na drodze sądowej, w taki sposób, aby akt nadzoru nie stał się prawomocny przed merytorycznym rozpoznaniem skargi jednostki samorządu terytorialnego, a czemu Sąd I instancji uchybił, które to uchybienie może doprowadzić do uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego bez czynnego udziału Powiatu G. w rozpoznawaniu sprawy z jego skargi. Skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W niniejszej sprawie sporną okolicznością jest ustalenie, czy Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę uznając, że skarga do sądu została złożona w imieniu Rady Powiatu, która nie ma legitymacji w niniejszej sprawie z art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Natomiast skarżący kasacyjnie podnosi, że w rzeczywistości skarga do sądu została złożona przez Powiat, zaś Sąd i instancji winien był wezwać stronę skarżącą do sprecyzowania, w czyim imieniu skarga została wniesiona. Zgodnie z treścią art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2017 poz. 1868) rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do treści art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W świetle dyspozycji art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest dopuszczalne, aby skargę na podstawie art. 85 ust. 1 mógł wnieść skutecznie inny podmiot niż powiat lub związek powiatów. Oznacza to, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego winien być skarżący powiat. Zgodnie z treścią art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Mając powyższe na uwadze, oraz fakt, iż w niniejszej sprawie organem wydającym uchwałę podlegającą stwierdzeniu nieważności była Rada Powiatu G. stwierdzić należy, że skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym mógł wnieść Starosta Powiatu G., albowiem to jemu ustawowo przypisana jest kompetencja do reprezentowania powiatu, obejmująca kompetencje do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym. W niniejszej sprawie skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze została złożona przez pełnomocnika profesjonalnego na podstawie pełnomocnictwa Nr [...] z dnia [...] 2017 r. udzielonego mu przez Starostę Powiatu G. Zatem wadliwe jest ustalenie Sądu I instancji, że skarga została wniesiona przez Radę Powiatu G., a nie Powiat G. reprezentowany przez Starostę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia w niniejszej sprawie jest okoliczność, iż w nagłówku skargi jako stronę skarżącą wskazano Radę Powiatu G., a nie Powiat G. Z pełnomocnictwa dołączonego do skargi wynika bowiem, iż zostało ono udzielone przez Starostę Powiatu G. działającego w imieniu Powiatu G. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.