II SA/Go 1104/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Rady Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 152/XXVII/2017 Rady Powiatu z dnia 13 września 2017 r. w sprawie zmiany uchwały nr 59/IX/2007 Rady Powiatu z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej postanawia: odrzucić skargę. Rada Powiatu złożyła w dniu 23 października 2017 r. skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] października 2017 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 152/XXVII/2017 Rady Powiatu z dnia 13 września 2017 r. w sprawie zmiany uchwały nr 59/IX/2007 Rady Powiatu z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę podlegała odrzuceniu. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest powołane na wstępie rozstrzygnięcie nadzorcze wydane przez Wojewodę na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2016 r., poz. 814 - określanej dalej jako u.s.p.). Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. (art. 85 ust. 1 u.s.p.). Natomiast w myśl art. 85 ust. 3 u.s.p. do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W świetle jednoznacznego brzmienia art. 85 ust. 3 u.s.p. nie jest dopuszczalne, aby skargę na podstawie powyższego przepisu mógł wnieść skutecznie inny podmiot niż powiat albo związek powiatów. Oznacza to, iż legitymacja skargowa przyznana jest powiatowi albo związkowi powiatów, a nie poszczególnym organom tych podmiotów. Jak przyjmuje się w doktrynie skarga na rozstrzygnięcie organu nadzoru jest środkiem prawnym obrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Zatem legitymacja skargowa w tym zakresie jest ogranicza i przysługuje wyłącznie wspólnotom samorządowym. Konstrukcje prawne nadzoru nad samorządem terytorialnym i sądowej kontroli rozstrzygnięć nadzorczych realizowane są w swoistym układzie ustrojowym, w którym występuje z jednej strony państwo reprezentowane przez organy administracji rządowej, a z drugiej z strony wspólnoty samorządowe działające przez swoje organy przedstawicielskie. Dla oceny dopuszczalności skargi w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru decydujące znaczenie ma fakt, czy pochodzi ona od adresata tego szczególnego aktu nadzoru. Skarga na rozstrzygnięcie organu nadzoru złożona przez osobę niebędącą podmiotem stosunku nadzorczego będzie podlegać odrzuceniu, jako prawnie niedopuszczalna (por. Michał Prus: Skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze. Rozdział III, 2013, Legalis). W związku z powyższym w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności dotyczącym analogicznego w stosunku do ustawy o samorządzie powiatowym uregulowania zawartego w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (art. 98 tej ustawy) przyjmuje się, że legitymowanym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest jednostka samorządu terytorialnego, a nie jej organ (por. orzeczenia powołane w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2011, str. 782-783). Wyjątek stanowi sytuacja pozbawienia organu jednostki samorządu terytorialnego ochrony sądowej na skutek konfliktu interesów pomiędzy tym organem, a podmiotem reprezentującym jednostkę samorządu terytorialnego na zewnątrz - wójtem w przypadku gminy, starostą w przypadku powiatu (por. uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12), jednak taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. W odniesieniu do art. 85 ust. 3 u.s.p. stanowisko o niedopuszczalności wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez radę powiatu wyrażone zostało w postanowieniu NSA z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2110/16, w którym wskazano, że o ile nie zachodzi wyjątek określony w art. 85 § 3a u.s.p. (taki wyjątek nie zachodzi w niniejszej sprawie), legitymowanym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest jedynie powiat, a nie jego organ, w tym rada powiatu, przy czym, że organy powiatu nie są pozbawione wpływu na wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdyż zgodnie z art. 85 ust. 3 in fine u.s.p. podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż legitymację do złożenia skargi w niniejszej sprawie ma Powiat mający osobowość prawną (art. 2 ust. 2 u.s.p.), reprezentowany w myśl art. 34 ust. 1 u.s.p. przez Starostę. Zgodnie bowiem z tym przepisem to starosta – przewodniczący kolegialnego organu wykonawczego (zarządu) – organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu i reprezentuje powiat na zewnątrz. Powołany przepis jest odnoszony do sfery działania publicznoprawnego. Do reprezentacji w sprawach majątkowych odnosi się natomiast przepis art. 48 u.s.p. To starosta, jako podmiot reprezentujący powiat, wykonując uchwałę rady powiatu o zaskarżeniu aktu nadzoru wnosi skargę w imieniu powiatu (por. postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 2007 r. , sygn. akt II OSK 1972/06). Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, wyjaśnić trzeba, że zasadą jest, iż wniosek o wstrzymanie wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, kierowany do sądu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wywołuje skutek i podlega rozpatrzeniu dopiero wtedy, gdy skarga jest skutecznie wniesiona, tj. nie podlega odrzuceniu z przyczyn podanych w art. 58 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie wobec odrzucenia skargi wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie mógł zatem zostać rozpoznany.