VI SA/Wa 1380/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. A. Z. – skarżący w niniejszej sprawie, pismem z [...] czerwca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO, organ) skargę na postanowienie tego organu z [...] kwietnia 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie SKO z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2013 r. dotyczącej zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] w okresie od [...] listopada 2013 r. do [...] listopada 2013 r. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący w dniu [...] października 2013 r. wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich w [...] z wnioskiem o wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót polegających na wygrodzeniu terenu pod plac budowy w terminie od [...] listopada 2013 r. do [...] listopada 2013 r. w rej ul. [...]. W dniu [...] października 2013 r. została wydana decyzja nr [...] zezwalająca na zajęcie wnioskowanego przez skarżącego terenu. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego we wskazanym powyżej terminie. W związku z prowadzonym postępowaniem zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności, organ zwrócił się do Prezydenta [...] o udzielenie informacji, czy teren określony w decyzji z [...] października 2013 r. był w dniu jej wydania własnością jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. SKO otrzymało informację, że jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów z [...] lipca 2013 r. jednostka samorządu terytorialnego oraz Skarb Państwa nie widniał jako właściciel dz. ew. nr [...] z obrębu [...], na zajęcie której udzielono zezwolenia. Pismem z [...] lutego 2017 r. SKO zostało poinformowane, że rozpatrzenie wniosku z [...] marca 2016 r. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności gruntu położonego w [...], zajętego pod drogę publiczną (powiatową) – część ul. [...], może dać nowe światło na sprawy, które są przedmiotem postępowań prowadzonych obecnie przez SKO. SKO postanowieniem z [...] lutego 2017 r. zawiesiło postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego w okresie od [...] listopada 2013 r. do [...] listopada 2013 r., polegającego na wygrodzeniu terenu pod plac budowy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własność gruntu położonego w [...], zajętego pod drogę publiczną, przesądzi o kierunku rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że następcze względem złożonego wniosku, ustalenie przez organ stanu prawnego nieruchomości traktowanej jak drogowa, stanowi zagadnienie wstępne dla rozpoznania sprawy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót polegających na wygrodzeniu terenu pod plac budowy. Podniósł również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa., poprzez niedostateczne zbadanie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. SKO w uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu postanowienia stwierdziło w szczególności, że skoro równolegle do postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], toczy się postępowanie w kwestii wyjaśnienia stanu prawnego ww. nieruchomości, to w niniejszej sprawie istnieje konieczność zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania skierowanego przez Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydział Obrotu Nieruchomościami [...] do Wojewody [...] wniosku w kwestii nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności gruntu, zajętego pod drogę publiczną (powiatową) – części ul. [...]. W skardze na wskazane na wstępie postanowienie SKO z [...] kwietnia 2017 r. skarżący sformułował zarzuty naruszenia następujących przepisów, a mianowicie: - art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że następcze względem złożonego wniosku przez stronę, ustalenie przez organ stanu prawnego nieruchomości traktowanej jak nieruchomość drogowa, stanowi zagadnienie wstępne dla wydania decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót polegających na wygrodzeniu terenu pod plac budowy, podczas gdy wyjaśnienie tych okoliczności nie stanowi zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w ww. przepisie; naruszenie to, zdaniem skarżącego, spowodowało zawieszenie postępowania przez organ, mimo braku podstaw prawnych i faktycznych uprawniających organ do zastosowania takiego rozstrzygnięcia; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa., poprzez niedostateczne zbadanie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, polegające na bezrefleksyjnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., podczas gdy z treści zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że brak jest podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia; - art. 107 § 3 Kpa., poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wydanego w sprawie postanowienia, w zakresie dotyczącym wyjaśnienia, jaka zależność istnieje pomiędzy postępowaniem podlegającym zawieszeniu, a toczącym się postępowaniem w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności gruntu położonego w [...], zajętego pod drogę publiczną, podczas gdy z treści art. 107 § 3 Kpa. wynika, że obowiązkiem organu jest należyte i wyczerpujące uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia; naruszenie to, jak podał skarżący, powoduje, że zaskarżone postanowienie nie poddaje się kontroli instancyjnej. Skarżący wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO oraz postanowienia go poprzedzającego. Skarżący zajmując stanowisko wobec charakteru postępowania w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, stwierdził, że bez znaczenia jest relacja pomiędzy wnioskowanym przez stronę okresem zajęcia gruntu a obecnymi działaniami organu. Uznał, że nie można następczo, po tym jak strona dopełniła obowiązków nałożonych na nią prawem, wymagać od niej, aby ponosiła negatywne konsekwencji zaniedbań organu, który na czas nie uregulował stanu prawnego gruntów przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że objęte w niniejszej sprawie skargą do Sądu postanowienie organu zapadło w związku ze sprawą zainicjowaną wnioskiem skarżącego z [...] lutego 2013 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] w okresie od [...] marca 2013 r. do [...] kwietnia 2013 r., tj. na czas wygrodzenia terenu pod plac budowy. W sprawie tej Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2013 r. zezwolił na zajęcie ww. pasa drogowego oraz ustalił opłatę za jego zajęcie w wysokości 19.461 złotych. SKO utrzymało w mocy tę decyzję. Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję SKO, a Sąd wyrokiem z 29 lipca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3543/13 skargę uwzględnił i uchylił zarówno decyzję SKO, jak i decyzję ją poprzedzającą. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, organ administracji mając świadomość niezgodności danych geodezyjnych z ustaleniami planu miejscowego nie może przypisywać a priori danym tym decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej kwestii wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia z tego tytułu opłaty, bez należytego wyjaśnienia tych okoliczności oraz dokonania samodzielnych ustaleń co do faktycznego przebiegu granicy pasa drogowego na spornym obszarze, gdy jest to podyktowane dobrem sprawy, z pomocą biegłego, zgodnie z dyspozycją art. 84 Kpa. Dalej Sąd wyjaśnił, że kwestią niewyjaśnioną w ramach przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania pozostał stan prawny spornej działki drogowej, na obszarze której wytyczono pas drogowy ul. [...]. Jak podał Sąd, ze znajdującego się w aktach sprawy aktualnego wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że ww. działka ewidencyjna nr [...] stanowi własność wymienionych w tym dokumencie osób fizycznych. Nie został ponadto przedłożony do akt sprawy jakikolwiek dokument administracyjny lub wieczystoksięgowy potwierdzający fakt, że sporna działka przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Sąd podkreślił, że powołanie się w tym względzie przez organ na treść przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy których sporna działka przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność [...], jest jedynie dowodem pośrednim, z którego w szczególności nie wynikają granice prawa własności. W konsekwencji Sąd stwierdził, że dostrzeżone wątpliwości mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nałożenie opłaty za zajęcie pasa drogowego może mieć miejsce jedynie w przypadku dróg mających status dróg publicznych, zatem kwestia ta musi być należycie wyjaśniona i poparta stosownym materiałem dowodowym. Sąd w wytycznych co do ponownego rozpatrzenia sprawy wskazał, że organ rozważając zarzuty skarżącego, przeprowadzi pełne postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie, kierując się oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wydanego wyroku. Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydział Obrotu Nieruchomościami [...] wnioskiem z [...] marca 2016 r. wystąpiło do Wojewody [...] w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności gruntu położonego w [...], zajętego pod drogę publiczną (powiatową) – część ulicy [...], tj. działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Przyznać należy rację organowi, że decyzja Wojewody [...] rozstrzygać będzie co do tego, czy działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stała się własnością Powiatu [...] zajętą pod drogę publiczną – ulicę [...] w [...]. Będzie miała ona zatem istotny wpływ na wynik postępowania toczącego się w przedmiocie wydania skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby wygrodzenia placu budowy, gdyż od jej rozstrzygnięcia zależeć będzie ustalenie przebiegu pasa w miejscu wnioskowanego zajęcia. Należy bowiem pamiętać, że decyzja o nałożeniu opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego ma charakter decyzji związanej, o ustalonych stawkach, które nie podlegają miarkowaniu, dlatego też stan faktyczny sprawy – w tym przypadku obszaru pasa drogowego zajętego pod inwestycję skarżącego – nie może powodować żadnych istotnych wątpliwości. Podkreślenia wymaga, że określenie wielkość powierzchni zajęcia pasa drogowego jest jednym z elementów rozstrzygnięcia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oraz stanowi jeden z podstawowych czynników, w oparciu o który ustalana jest wysokość opłaty będącej integralną częścią zezwolenia, o wydanie którego wystąpił skarżący. W ocenie Sądu, wyżej opisana sytuacja wypełnia normę prawną określoną w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., uprawniającą organ do zawieszenia postępowania z uwagi na to, że rozpatrzenie sprawy i wydanie wnioskowanego przez skarżącego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, w tym wypadku Wojewodę [...]. W doktrynie i judykaturze nie budzi najmniejszych wątpliwości, że zagadnienie wstępne stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na tle której wystąpiło. Od tej kwestii zależy zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia w konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdza tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 69/14). Zdaniem Sądu, organ zasadnie postanowił o zawieszeniu postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., z uwagi na fakt, że równolegle toczy się postępowanie w kwestii wyjaśnienia stanu prawnego spornej nieruchomości. Zatem w sprawie zaistniała konieczność zawieszenia postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...]. Istnieje bowiem zależność pomiędzy postępowaniem podlegającym zawieszeniu, a postępowaniem w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności gruntu, zajętego pod drogę publiczną – część ul. [...]. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ administracji procedując w przedmiocie wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] nie naruszył prawa i w konsekwencji zasadnie rozstrzygnął wydając zaskarżone postanowienie. Nie ma racji skarżący twierdząc, że z uwagi na naruszenie przez organ art. 107 § 3 Kpa. postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania nie poddaje się kontroli instancyjnej. W ocenie Sądu, organy obu instancji należycie uzasadniły potrzebę zawieszenia prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, przedstawiając na tę okoliczność stosowną argumentację. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.