II SA/Ol 768/17

Dnia 12 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz Spółki A kwotę 597 złotych (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda postanowieniem z dnia "[...]" na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia spółki A utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia "[...]" zawieszające postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: W dniu 28 kwietnia 2017 r. pełnomocnik inwestora wystąpił do Starosty z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę planowanej inwestycji stacji bazowej telefonii komórkowej P4 wraz z antenową konstrukcją wsporczą o wysokości 6,0 m. Organ wskazał, że w trakcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, postanowieniem z dnia 17 maja 2017 r. Starosta nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na wykonanie inwestycji polegającej na budowie dwóch konstrukcji wsporczych stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A, zlokalizowanej na dachu istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego na działce nr "[...]" obręb A przy ul. A w A (załączona do wniosku decyzja nie posiadała klauzuli ostateczności). Odpowiadając na postanowienie, w dniu 31 maja 2017 r. inwestor przedłożył decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z klauzulą ostateczności. Pomimo przedłożenia przez inwestora ww. decyzji z klauzulą ostateczności, w dniu 12 czerwca 2017 r. Starosta zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu Starosta podniósł, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że Burmistrz Miasta wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia "[...]" w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. Dlatego też organ I instancji uznał, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, które powinno być rozstrzygnięte przez inny organ. Na postanowienie Starosty z dnia "[...]" dotyczące zawieszenia z urzędu postępowania inwestor wniósł zażalenie argumentując, że jego zdaniem postanowienie organu łamie zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a.Rozpoznając wniesione zażalenie Wojewoda stwierdził, że Burmistrz Miasta wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia "[...]", w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. W chwili obecnej nadal toczy się postępowanie administracyjne w tej sprawie, prowadzone przez Burmistrza. Zdaniem organu II instancji, z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia wynika, iż organ administracji zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Zdaniem Wojewody kwestia legalności (ważności) decyzji, w oparciu o którą wydano przedmiotowo zależne pozwolenie na budowę (np. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tzw. decyzji środowiskowej, pozwolenia wodnoprawnego) w dacie jej wydania, a w konsekwencji - kwestia jej funkcjonowania w obrocie prawnym w dacie wydania pozwolenia na budowę stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. Organ wskazał, że powyższe stanowisko jest konsekwencją brzmienia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), który nakłada na właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Wynik wszczętego przez właściwy organ postępowania w stosunku do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego będzie miał wpływ na wynik postępowania w sprawie udzielenia inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w postępowaniu tym bada się zgodność projektu budowlanego z ustaleniami przywołanej wyżej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe postanowienie Wojewody zaskarżył inwestor – Spółka A. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów art. 97 § 1 pkt. 4, w związku z art. 16 k.p.a., w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), poprzez błędne uznanie przez organy obu instancji, że wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, może stanowić zagadnienie wstępne, skutkujące zawieszeniem postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego stanowisko organów uchybia zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonych w art. 16 K.p.a., w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w niniejszej sprawie bezsprzeczny jest fakt, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ostateczna, co potwierdził Burmistrz Miasta. Wszczęcie jednego z postępowań nadzwyczajnych, jakim jest wznowienie postępowania nie wpływa na istnienie ostatecznej decyzji w obiegu prawnym, w rezultacie decyzja ta wiąże organ w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2017 r., poz. 2188). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji (postanowienia) z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Organy przyjęły, że z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 26 lutego 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sprawie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania, ze względu na wystąpienie tzw. zagadnienia wstępnego. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. (...). Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (por. Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2016). Przy czym przyjąć należy, że zagadnieniem wstępnym może być jedynie taka kwestia, która tamuje rozpoznanie sprawy w ten sposób, że niemożliwym staje się wydanie decyzji przez organ. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Oznacza to, że organ ma obowiązek zbadać czy przedłożony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym oczywistym jest, że taka decyzja musi być decyzją ostateczną. W sprawie niniejszej nie jest sporne, że inwestor na dzień zawieszenia postępowania przez organ legitymował się ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sprawie niniejszej po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenia na budowę wszczęto jedynie postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji publicznego. W ocenie Sądu jednak wszczęcie takiego postępowania nie tamuje możliwości ubiegania się przez inwestora o uzyskanie pozwolenia na budowę. Ustawa – Prawo budowlane nie uzależnia bowiem możliwości wydania pozwolenia na budowę od tego, czy toczy się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dopóki decyzja taka nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego (np. nieprawomocną decyzją właściwego organu) brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Zwrócić bowiem uwagę należy uwagę, że samo wznowienie postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 k.p.a. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. W razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie wyłączna to jednak możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. II OSK 363/10, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Wskazać także w tym miejscu należy, że z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało wszczęte na wniosek strony, która uważa, że została pominięta w tym postępowaniu, co nie oznacza jeszcze, że nawet w przypadku uznania tego podmiotu za stronę postępowania warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kształcie ustalonym w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zostaną zmienione przez właściwy organ. Orzecznictwo na które powołał się organ II instancji w wydanym postanowieniu zostało wydane w innym stanie faktycznym i w ocenie Sądu argumenty tam zawarte nie mogą być przełożone bezpośrednio na stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.