II SA/Lu 734/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. M. na pismo Dyrektora [...] w L. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki pracy p o s t a n a w i a odrzucić skargę. S. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na brak propozycji pracy zawartej w "informacji" Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2017 r., informacji z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz odpowiedź z dnia [...] czerwca 2017 r. odrzucającą w całości wniosek o ponowne rozpatrzenie propozycji pracy z dnia [...] czerwca 2017 r. Skarżący zarzucił "tym decyzjom nieważność i bezprawność", poprzez oczywistą niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP, art. 144 ust. 1, art. 149 ustawy o KAS z dnia 16 listopada 2016 r. oraz art. 170 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r. "jako niekonstytucyjne i niezgodność ww. przepisów z wyrokiem TK z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07". Ponadto zarzucił brak drogi odwoławczej i kontroli sądowej nad podejmowanymi decyzjami tj. naruszenie art. 77 Konstytucji, a także naruszenie art. 177 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, tj. wymuszenie składania dwóch oświadczeń lustracyjnych i brak ustalonych zasad ich sprawdzenia w ramach KAS, brak ustalenia procedury kontroli, przebiegu ich sprawdzania, przechowywania i zasad ujawniania ich treści. Dodatkowo wskazał na niezgodność art. 166 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg pracy (którą rozpoczął w 2003 r.), wykształcenie ( w tym ukończone studia podyplomowe, kursy, znajomość języków, uprawnienia do posługiwania się bronią, certyfikaty językowe). Wskazał, że zajmował stanowisko równorzędne ze stanowiskiem funkcjonariusza, wykonywał takie same czynności i zadania, ale posiadał odmienny status prawny. W ocenie skarżącego nie może być dualizmu i nierówności w sytuacji prawnej funkcjonariusza i pracownika, wykonujących i posiadających takie same uprawnienia i zadania ustawowe. Dodatkowo podkreślił, że w wykazie stanowisk nie istnieje stanowisko "pracownik IAS". Podał, że w dniu [...] maja 2017 r. otrzymał "informację", że w związku ze złożonym oświadczeniem nie otrzyma propozycji pracy oraz, że zostaje przeniesiony do Działu Podatkowego L. Urzędu Skarbowego w B. P. [...] bez podania z jakiego stanowiska na jakie. P. było kierowane do starszego komisarza skarbowego, a takie stanowisko nie istniało już w KAS. Skarżący opisał również drogę odwoławczą od otrzymanej informacji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. W ocenie skarżącego pismo to jest w istocie decyzją administracyjną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż zagadnienie przekazane przez skarżącego do oceny prawnej nie poddaje się kognicji sądu administracyjnego, z uwagi na brak właściwości do rozpoznania przedmiotu skargi. Odnosząc się do określonego przez skarżącego przedmiotu zaskarżenia, organ stwierdził, że brak było podstaw prawnych, by indywidualną sytuację prawną skarżącego rozpatrywać w trybie administracyjnym. Według organu, nie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja, która mogłaby podlegać zaskarżeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności, w tym czy skarga dotyczy przedmiotu objętego kontrolą sądu administracyjnego. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 – t.j. ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 – t.j. ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów i czynności jest wyczerpujące (katalog zamknięty), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach działalności administracji publicznej, niż określone powyżej, nie podlega kontroli sądów administracyjnych i zostanie odrzucona w myśl art. 58 § 1 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 5 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach, między innymi: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Przedmiot sprawy objętej niniejszą skargą dotyczy braku pisemnej propozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2017 r. określającej skarżącemu nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), zwaną dalej "ustawą wprowadzającą". Zgodnie z art. 165 ust. 7 powołanej ustawy, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, (art. 170 ust. 2 ww. ustawy). Natomiast w myśl art. 171 ust. 1 tej ustawy w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Dokonując oceny dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało zatem dokonać oceny charakteru pisma dotyczącego braku złożenia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, w szczególności, czy można pismo to zakwalifikować jako podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzję, bądź inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazać należy, że przepisy ustawy wprowadzającej zawierają regulacje dotyczące między innymi pracowników i funkcjonariuszy służby celnej, którzy w związku z utworzeniem Krajowej Administracji Skarbowej (KAS), mają się stać pracownikami bądź funkcjonariuszami izb skarbowych, na warunkach określonych w tej ustawie. Zgodnie z przywołanym wyżej art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej pracownikom i funkcjonariuszom służby celnej złożono propozycje zatrudnienia bądź pełnienia służby, przy czym walor decyzji nadano jedynie składanym funkcjonariuszom służby celnej propozycjom dalszego pełnienia służby, przewidując jednocześnie w art. 169 ust. 4 i nast. tryb odwoławczy od tych decyzji, a także możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. Trybu odwoławczego, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i nast. ustawy wprowadzającej nie przewidziano natomiast dla składanych funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, a nie pełnienia służby. Tym samym pismo informujące o braku propozycji określającej warunki zatrudnienia nie może zostać uznane za decyzję administracyjną, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mieści się też w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a - innych niż decyzja, czy postanowienie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy zaznaczyć, że "inny akt lub czynność", o których mowa w tym przepisie to taki akt lub czynność, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie sygn. II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r. poz.51). W niniejszej sprawie pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2017 r. stanowi, w ocenie Sądu, akt z zakresu prawa pracy (dotyczy bowiem zawartej przez skarżącego umowy o pracę), który pozostaje poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Nie sposób zatem przyznać skarżącemu racji, iż zaskarżony akt miał charakter decyzji. Podobne stanowisko prezentują inne sądy administracyjne. Konkludując powyższe stwierdzić należy, że brak jest także podstaw do uznania, że zaskarżone pismo, stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie powyższego oznacza, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 422/17 oraz z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 528/17, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).