II SAB/Ol 111/17

Dnia 12 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi E. D. L. na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 6 lipca 2016 roku - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 złotych (słownie: pięćset złotych); IV. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na rzecz skarżącego E. D. L. kwotę 580 złotych (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. D. L., reprezentowany przez radcę prawnego R. P., wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego przy ul. L. 14 w O. Zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, a przez to naruszenie jednej z jego fundamentalnych zasad, regulowanej w art. 12 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do niewydania, a także niedoręczenia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 6 lipca 2016r. oraz wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. do wydania oraz doręczenia w terminie 14 dni merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalno- usługowego przy ul. L. 14 w O., stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2.000,00 zł. W uzasadnieniu podano, że w dniu 6 lipca 2016r. skarżący wystosował wniosek o przeprowadzenie kontroli przedmiotowego obiektu budowlanego oraz wszczęcie w tym zakresie postępowania administracyjnego. Wniosek ten został doręczony organowi w dniu 7 lipca 2016r., a więc ponad 15 miesięcy przed wniesieniem skargi, a organ nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. ani z art. 36 § 1 k.p.a. Podkreślono, że w dniu 23 listopada 2016r. skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta O. ze skargą na bezczynność organu. W zawiadomieniu z dnia 20 grudnia 2016r. organ ten uznał skargę za częściowo zasadną, ale PINB dla miasta O. w dalszym ciągu uchylał się od doręczenia wydanego przez siebie postanowienia z dnia "[...]", o którego istnieniu skarżący dowiedział się z uzasadnienia zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. W konsekwencji w dniu 20 marca 2017r. skarżący wniósł zażalenie na przewlekłość toczącego się postępowania administracyjnego, którego efektem było wydanie przez organ II instancji postanowienia uwzględniającego w całości wywiedziony środek zaskarżenia, a nadto wyznaczenie dodatkowego 7-dniowego terminu do doręczenia stronie postanowienia z dnia "[...]". Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie na skutek czego postanowieniem z dnia "[...]" WINB uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednakże do dnia dzisiejszego PINB dla m. O. nie wydał żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a jedynie wystosował pismo, niepodlegające w żaden sposób zaskarżeniu, w którym kwestionuje interes prawny skarżącego i neguje przypisanie mu przymiotu strony postępowania. W ocenie skarżącego świadczy to o opieszałości organu w załatwieniu sprawy, co spowodowało konieczność wniesienia kolejnego zażalenia na przewlekłość postępowania. Wywiedziony środek ponaglenia został w całości uznany przez WINB, który wyznaczył organowi dodatkowy termin 14 dni na załatwienie sprawy. Postanowienie to zostało doręczone organowi I instancji w dniu 25 września 2017r. Pomimo zakreślenia dodatkowego 14-dniowego terminu do załatwienia sprawy organ I instancji nie wydał, ani nie doręczył wnioskodawcy żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Powołując się na dyspozycję art. 149 § 2 p.p.s.a. skarżący wniósł nadto o zasądzenie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 2.000,00 zł ze względu na rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy uregulowanych w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w jego ocenie kwota ta z całą pewnością pozytywnie wpłynie na zdyscyplinowanie organu do załatwiania spraw w ustawowych terminach oraz przyczyni się do przeciwdziałania występowaniu podobnych sytuacji w przyszłości. Zdaniem skarżącego wnioskowana kwota jest niewygórowana, albowiem za każdy miesiąc zwłoki organu skarżący dochodzi jedynie zapłaty kwoty 142,86 zł. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. wniósł o jej odrzucenie lub w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o jej oddalenie. Podał, że skarga nie jest zasadna, gdyż postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia "[...]". Decyzja ta stała się ostateczna wobec niewniesienia przez strony postępowania odwołania. Zdaniem organu w przedmiotowym postępowaniu skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony, o czym został powiadomiony pismem z dnia 4 sierpnia 2017r. Wyjaśniono, że po wpłynięciu wniosku skarżącego z dnia 6 lipca 2016r. wraz ze stosowną dokumentacją techniczną organ przeprowadził w dniu 10 sierpnia 2016r. kontrolę przedmiotowego obiektu. Kontrola ta wykazała, że budynek jest poddawany okresowym kontrolom technicznym przewidzianym przepisami Prawa budowlanego, a z protokołów kontroli okresowych nie wynikało, żeby budynek posiadał wady mające wpływ na bezpieczeństwo ludzi i mienia zarzucane przez skarżącego. Wskazano, że w trakcie kontroli w dniu 10 sierpnia 2017r. administrator obiektu przedłożył wyrok Sądu Okręgowego w O., którym oddalono powództwa E. D. L. przeciwko "[...]" sp. z o.o. o zapłatę w związku ze złym stanem technicznym obiektu oraz dołączył opinie, sporządzone na zlecenie Sądu, które były podstawą oddalenia powództwa. Podano, że w dniu "[...]" WINB – na skutek zażalenia skarżącego - uchylił zaskarżone postanowienie organu z dnia "[...]", wskazując m.in., iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Wykonując to postanowienie w dniu 29 czerwca 2017r. organ wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie stanu technicznego obiektu, ustalając jako stronę postępowania Wspólnotę Mieszkaniową jako właściciela obiektu oraz przesyłając informację do administratora obiektu. W dniu 30 czerwca 2017r., z ostrożności w postępowaniu, organ wystosował do skarżącego wezwanie do wskazania na piśmie przesłanek uzasadniających twierdzenie, iż przedmiot postępowania dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. W odpowiedzi skarżący przysłał oświadczył, że jego interes prawny wynika bezpośrednio z wniosku złożonego 6 lipca 2016r. oraz że lokal, którego jest właścicielem, posiada liczne nieprawidłowości konstrukcyjne i budowlane. Organ przyjął, iż zgodnie z definicją art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek, co oznacza istnienie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. W związku z tym organ nie uznał skarżącego za stronę w postępowaniu, lecz samo postępowanie zostało wszczęte, a skarżący powiadomiony został o tym pismem z dnia 4 sierpnia 2017r. W dniu 25 sierpnia 2017r. organ dopuścił jako dowody w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego materiały zebrane w trakcie czynności wykonanych przed wszczęciem postępowania. W dniu "[...]", wobec ustalenia, że stan techniczny budynku nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. Strony od tej decyzji nie odwołały się i stała się ona ostateczna. W dniu 26 października 2017r. organ powiadomił skarżącego o sposobie załatwienia wniosku. Podniesiono, że żądania skarżącego są wynikiem przegranej przed Sądem i mają na celu uzyskanie tego samego w ramach postępowania administracyjnego. Zdaniem organu żądanie zobowiązania organu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jest spóźnione, ponieważ postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją i tym samym sprawa została rozstrzygnięta merytorycznie. Nieuzasadnione też jest żądanie nakazania doręczenia decyzji w sytuacji, gdy skarżący nie jest stroną w postępowaniu. Może on skorzystać z prawa do zapoznania się z treścią decyzji w ramach dostępu do informacji publicznej. Natomiast nie będąc uprawnionym do otrzymania decyzji skarżący, nie może skarżyć przewlekłości w postępowaniu, ani też żądać doręczenia mu decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1769 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje w przepadkach określonych w pkt 1-4 oraz w pkt 4a. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania". W orzecznictwie wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016r., II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016r., II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012r. II OSK 1031/12, na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl). Wskazać jednak należy, że w wyniku nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązującej od dnia 1 czerwca 2017r., a wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935) zdefiniowano w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęcie "przewlekłości" postępowania jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Definicja ta jest jednak bardzo ogólna, a w związku z tym w ocenie Sądu dalej aktualne pozostaje rozumienie stanu przewlekłości prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, gdy organowi można zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności albo występowanie pomiędzy poszczególnymi czynnościami nadmiernie dużych okresów bezczynności czy też podejmowanie działań pozornych, nie zmierzających do załatwienia sprawy w najkrótszym z możliwych terminów, wyznaczanie zbyt odległych terminów załatwienia sprawy z uwzględnieniem okoliczności, które nie powinny być brane pod uwagę. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl § 3 tego artykułu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 Kpa). Po nowelizacji wprowadzony został też obowiązek pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z § 2 art. 36 Kpa ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Podnieść także należy, że załatwienie sprawy oznacza zastosowanie normy prawa materialnego do danego stanu faktycznego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 79). Pojęcia "załatwienie" i "niezałatwienie sprawy" należy rozpatrywać w związku z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, z którego wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Załatwienie sprawy polega zatem na osiągnięciu końcowego celu postępowania, poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie przewlekłego postępowania i dalej w tej przewlekłości pozostaje. Zważyć bowiem należy, że wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 7 lipca 2016r. i dotychczas nie został załatwiony w sposób określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy przy tym podnieść, ze stan przewlekłości trwa, pomimo że skarżący kilkukrotnie wnosił zażalenia na niezałatwienie sprawy do organu wyższej instancji, a organ ten uznawał zasadność tych zażaleń (postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia "[...]" oraz z dnia "[...]"). Przy czym wyjaśnić należy, że w żadnym wypadku za załatwienie wniosku skarżącego nie można uznać decyzji organu z dnia "[...]" o umorzeniu postępowania w przedmiocie stanu technicznego przedmiotowego obiektu. Jak wskazuje sam organ w postępowaniu tym nie uznano skarżącego za stronę, a skoro tak to nie toczyło się ono z jego wniosku. Ponadto z decyzji tej nie wynika, jaki był zakres przeprowadzonej kontroli technicznej obiektu, a w związku z tym czy jego przedmiot był zgodny z wnioskiem strony. Co więcej o wydaniu przedmiotowej decyzji organ zawiadomił skarżącego dopiero w momencie, kiedy decyzja ta stała się ostateczna, pozbawiając tym samym stronę skarżącą możliwości kwestionowania stanowiska organu co do braku istnienia interesu prawnego skarżącego w sposób procesowy. Należy przy tym podkreślić, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której o nieuznaniu za stronę postępowania organ zawiadamia wnioskodawcę zwykłym pismem, które nie podlega jakiejkolwiek weryfikacji, gdyż nie służą od niego żadne środki zaskarżenia. Nawet jeśli w ocenie organu wnioskodawca nie ma interesu prawnego we wszczęciu, czy też prowadzeniu postępowania administracyjnego, to nie może pozbawić go prawa do załatwienia jego wniosku w trybie procesowym poprzez podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, od którego służy środek zaskarżenia, czyli postanowienia lub decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i dlatego zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni (pkt I wyroku). Termin ten, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., liczony jest od dnia doręczenia akt organowi. Na podstawie art. 149 § 1a Sąd stwierdził, że przewlekłość miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Przy ocenie charakteru przewlekłości Sąd uwzględnił okres tej przewlekłości, znacznie przekraczający okres roku oraz fakt pozostawania w niej przez organ, pomimo dwukrotnego uwzględnienia przez organ wyższej instancji zażaleń skarżącego na przewlekłość. W tych okolicznościach bowiem przewlekłość prowadzenia postępowania nie znajduje żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2017r., II SAB/Gd 45/17, LEX nr 2375319). Z tych samych powodów Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę uznając, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają zastosowanie tego rodzaju prewencyjnego środka oddziaływania na organ (pkt III wyroku). Odnosząc się do wysokości wymierzonej grzywny wyjaśnić należy, że ustalenie jej wysokości pozostawione zostało miarkowaniu Sądu. Jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 p.p.s.a., który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd określając wysokość grzywny bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności oraz jej przyczyny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wymierzona grzywna w kwocie 500 zł będzie stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowych obowiązków, a także wpłynie na prawidłowe działanie organu w przyszłości. Sąd uznał przy tym, że wymierzenie grzywny będzie skuteczniejszym środkiem oddziaływania na organ niż zasądzenie kwoty pieniężnej na rzecz skarżącego. W związku z tym oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej na jego rzecz (pkt IV wyroku), gdyż z brzmienia art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że środki dyscyplinujące w postaci wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej mają charakter alternatywny. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).