VII SA/Wa 1039/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skarg P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. i Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]marca 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Starosty [...]z dnia [...]października 2014 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem oraz zjazdem na ul. [...] na działce nr ewid. [...],[...],[...]i [...]obręb [...]w P. – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa", oraz na podstawie art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej "GINB", podał, że w dniu 13 sierpnia 2014 r. do Starostwa Powiatowego w [...]wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. o udzielenie pozwolenia na budowę, a Starosta [...]decyzją z dnia [...]października 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia. Od decyzji tej odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]". 3. W uzasadnieniu decyzji GINB przywołał art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, i stwierdził, że organ powiatowy badał zgodność projektu budowlanego z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Piaseczno w granicach administracyjnych z wyłączeniem obszaru zawartego pomiędzy ulicami: [...],[...],[...],[...], przedłużeniem ul. [...]do Al. [...], rzeką [...], torami kolei [...]i ul. [...]– uchwalonego uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...]kwietnia 1998 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Z dnia [...] lipca 1998 r. Nr [...], poz. [...]). GINB wskazał, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzjami organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Z ustaleń organu wynika, że przedmiotowy plan miejscowy w części dotyczącej m. in. działek nr ewid. [...],[...],[...] i [...] obręb [...]w P., utracił moc w dniu 6 listopada 2014 r., i na jego miejsce wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części miasta P. dla obszaru między granicą administracyjną z gminą [...] a ulicami: [...],[...],[...] oraz terenami kolei W. – R. uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] października 2014 r. poz. [...]). GINB stwierdził, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia należy traktować jako sytuację wyjątkową, w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, ze względu na zmianę stanu prawnego. Zapisy nowego planu dotyczące działek nr ew. [...],[...],[...] i [...] znacznie różnią się od zapisów planu miejscowego uchwalonego uchwałą Rady Gminy w [...]z dnia [...]kwietnia 1998 r. - różnice te dotyczą m. in. wysokości budynków czy wymaganej liczby miejsc parkingowych (vide § 21 pkt 2 ppkt 5 lit a i § 10 ust. 1 pkt 4 lit. a i c planu uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...]Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.). Zdaniem organu, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie przez organ odwoławczy byłoby niewystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W takiej też sytuacji nie będzie miał też zastosowania art. 136 kpa, bowiem przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa nie może oznaczać prowadzenia pewnych istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza dodanie pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ pierwszej instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te bowiem samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania. Uzupełniającego postępowania dowodowego nie można odnosić do kwestii, która jest kluczowa dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 Kpa (por. wyrok naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r. II OSK 101/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r. 678/08). Stąd wniosek, że jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, iż dana sprawa powinna zostać rozpatrzona i rozstrzygnięta w szerszym zakresie podmiotowym lub przedmiotowym, niż uczynił to organ pierwszej instancji, to w imię respektowania zasady dwuinstancyjności winien decyzję tego organu uchylić i przekazać jemu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Organ zaznaczył, że przeprowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania, mającego na celu dostosowanie przez inwestora projektu budowlanego do zgodności z zapisami obecnie obowiązującego planu miejscowego oraz wydanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa reformatoryjnego orzeczenia, skutkowałoby zatwierdzeniem projektu budowlanego innego niż zatwierdzony przez organ pierwszej instancji i stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa. Wydanie decyzji uchylającej decyzję Starosty [...]z dnia [...]października 2014 r. i orzekającej o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez umożliwienia doprowadzenia projektu do zgodności z nowym planem pozbawiłoby inwestora możliwości obrony swych praw w postępowaniu drugoinstancyjnym. W związku z powyższym, zdaniem organu, zasadnym jest wydanie przez Wojewodę [...] orzeczenia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 kpa. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 5. Skargi na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło: 1) P. Sp. z o.o. z siedzibą w P.; zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) poprzez arbitralne zastosowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru między granicą administracyjną z gminą [...] a ulicami: [...],[...],[...] oraz terenami kolei W.-R. uchwalonego na podstawie Uchwały Rady Miejskiej w [...]Nr [...]z dnia [...] lipca 2014 r. w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego, którego podstawą realizacji są zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piaseczno w granicach administracyjnych z wyłączeniem obszaru zawartego pomiędzy ulicami: [...],[...],[...],[...], przedłużeniem ul. [...]do Al. [...], rzeką [...], torami kolei [...]i ul. [...]uchwalonego na podstawie uchwały Rady Gminy w [...]Nr [...]z dnia [...]kwietnia 1998 r. oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 16, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne, niewyjaśnienie i nieomówienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy – - wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, oraz 2) Wspólnota Mieszkaniowa "[...]"; zarzucając naruszenie: a) przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa polegające na rozpoznaniu sprawy i wydaniu decyzji ją rozstrzygającej, pomimo istnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie do obligatoryjnego zawieszenia postępowania przez organ administracyjny, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy w niniejszej sprawie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 11 i art. 4 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż na podstawie umowy dzierżawy z dnia 16 grudnia 2013 r. oraz na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]z dnia [...]sierpnia 2014 r. nr [...] wyrażającej zgodę na zlokalizowanie zjazdu na teren działki nr [...]w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] obręb [...]w P. na cele budowlane, a tym samym, że możliwa jest ich zabudowa; c) przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że miejsca parkingowe dla planowanej inwestycji mogą być pobudowane na terenie, co do którego inwestor nie legitymuje się prawem do jego posiadania na cele budowlane; d) przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa polegające na niewyjaśnieniu w sposób niebudzący wątpliwości jaki wpływ i oddziaływanie będzie miała planowana inwestycja na posadowienie i konstrukcję budynku znajdującego się na nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w P. – - wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom administracji publicznej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 6. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. 8. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Starosty [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia dla P.Sp. z o.o. z siedzibą w P. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem oraz zjazdem na ul. [...] na działce nr ewid. [...],[...],[...]i [...] obręb [...]w P. – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd oddalił skargi jako niezasadne. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 9. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Dlatego też sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kpa wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, które polega na tym, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga sprawę ponownie w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. W niniejszej sprawie plan miejscowy z dnia [...] kwietnia 1998 r. w części dotyczącej m. in. działek objętych przedmiotową decyzją utracił moc w dniu 6 listopada 2014 r., i na jego miejsce wszedł w życie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy, w tym zakresie, różnią się od planu z 1998 r., m. in. odnośnie wysokości budynków czy wymaganej liczby miejsc parkingowych. Słusznie więc uznał organ, że przeprowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania mającego na celu dostosowanie projektu budowlanego do zgodności z planem oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego doprowadziłoby do zatwierdzenia projektu budowlanego innego niż zatwierdzony przez organ pierwszej instancji, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, natomiast odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego ze względu na niezgodność z planem – pozbawiłaby inwestora możliwości obrony swoich praw w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r. II OSK 2762/12, LEX nr 1481906, stwierdził że "w przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy na skutek uchybień organu pierwszej instancji bądź na skutek zmiany stanu prawnego konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności, jak również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2006 r. II OSK 664/05 (LEX nr 198350), w którym Sąd stwierdził, że "Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP)." W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skoro decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2014 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana w oparciu o przepisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z dnia [...]kwietnia 1998 r., który to plan w części dotyczącej działek nr ewid. [...],[...],[...] i [...] objętych przedmiotową decyzją utracił moc z dniem 6 listopada 2014 r., i w jego miejsce wszedł nowy plan miejscowy uchwalony uchwałą z dnia [...] lipca 2014 r., a ogłoszony w dzienniku urzędowym z dnia [...] października 2014 r., to Wojewoda [...] słusznie w zaskarżonej decyzji uchylił decyzję organu pierwszej instancji, i wystarczająco wykazał niemożność zastosowania art. 136 kpa, oraz że na skutek zmiany stanu prawnego konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może bowiem ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Ostatecznie więc stwierdzić trzeba, że co do zasady zaskarżona decyzja odpowiada prawu. 10. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skarg stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skargach, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.