II OSK 1300/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 496/17 odrzucającego skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 496/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami oraz zwrócił skarżącej kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu wskazano, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej: "Spółką") wniosła skargę na ww. uchwałę Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie przyjęcia "Planu gospodarki odpadami dla województwa opolskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028", domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części, względnie stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W piśmie z dnia 30 października 2017 r. skarżąca Spółka – wezwana przez Sąd do wykazania, że przed wniesieniem skargi wezwała organ do usunięcia naruszenia wywołanego zaskarżoną uchwałą – wyjaśniła, że pełnomocnik Spółki skierował do Wojewody Opolskiego wniosek, zawarty w piśmie z dnia 10 kwietnia 2017 r., o podjęcie czynności nadzorczych w zakresie zaskarżonej uchwały z dnia [...] marca 2017 r. i do powyższego Wojewoda Opolski ustosunkował się pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r. Na rozprawie przed Sądem w dniu 12 grudnia 2017r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewezwanie przez skarżącą Spółkę, przed wniesieniem skargi, organu do usunięcia naruszenia. W ocenie Sądu wniesiona skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", jako niedopuszczalna, bo niepoprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że na przedmiotową uchwałę, niebędącą aktem prawa miejscowego, przysługuje skarga w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a., jak i w oparciu o art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Dalej Sąd wyjaśnił, że przepisy art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 52 i 53 p.p.s.a. zostały znowelizowane na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która to ustawa weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. Jednakże, na mocy przepisów przejściowych ww. ustawy nowelizującej (art. 17 ust. 2), do uchwał podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r. zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu dotychczasowym. W tej sytuacji, skoro zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Opolskiego została podjęta w dniu [...] marca 2017 r., to w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w brzmieniu sprzed nowelizacji, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, wniesiona skarga na uchwałę nie została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia skierowanym do organu, który podjął zaskarżoną uchwałę. W sprawie nie doszło do wezwania Sejmiku Województwa Opolskiego do usunięcia naruszenia wywołanego skarżoną uchwałą. Za tego rodzaju wezwanie, zdaniem Sądu, nie może być uznany wniosek Spółki skierowany do Wojewody Opolskiego o wszczęcie postępowania nadzorczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, zaskarżając wydane postanowienie w całości. Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1/ art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez wzgląd na stwierdzenie na gruncie niniejszego postępowania zaistnienia jednej z przesłanek odrzucenia skargi powołanej we wskazanym przepisie, tj. przesłanki niedopuszczalności wniesienia skargi z innych przyczyn niż określone w art. 58 § 1 pkt 1-5a p.p.s.a., pomimo braku podstaw ku temu; 2/ art. 145 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie jednej z norm tego przepisu, w sytuacji gdy skarga jako uzasadniona winna zostać uwzględniona; Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. skierowała do Wojewody Opolskiego wniosek o podjęcie czynności nadzorczych w zakresie stanowiska Spółki przedstawionego w treści pisma wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej uchwały. Pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r. Wojewoda Opolski ustosunkował się do tego wniosku, stwierdzając brak podstaw do podjęcia działań nadzorczych. W tej sytuacji Spółka złożyła skargę na przedmiotową uchwałę. Zdaniem Spółki jej wniosek z dnia 10 kwietnia 2017 r. skierowany do Wojewody Opolskiego stanowił w istocie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewoda Opolski działa jako zwierzchnik zespolonej administracji rządowej w województwie i jako taki jest władny do kontroli pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywania przez organy administracji samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że podstawę prawną do rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym stanowił przepis art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. To do oceny Sądu pozostawiono więc kwestię rozpoznania tego rodzaju skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albo na rozprawie i wniosek strony nie jest w tym zakresie dla Sądu wiążący (tak też: NSA w postanowieniu z dnia 17.05.2018 r. II OSK 1163/18, npubl.). W tej sprawie Sąd nie uwzględnił wniosku strony o rozpoznanie sprawy na rozprawie, gdyż przedmiotowa sprawa tego nie wymaga. Stosownie do normy art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Jednakże skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Jako nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji normy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że wywiedziona skarga, wobec niewniesienia wezwania do usunięcia naruszenia, jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że wniesienie skargi na zakwestionowaną uchwałę Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia [...] marca 2017r. wymagało uprzedniego bezskutecznego wezwania organu samorządu województwa, który podjął uchwałę, do usunięcia naruszenia, na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. W dacie wniesienia skargi obowiązywał już przepis art. 90 ust. 1 w nowym brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, jednakże na mocy art. 17 ust. 2 tej ustawy zmieniającej w szczególności przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz uregulowania ustawy zmienianej w art. 6 (ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa – uwaga Sądu) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejście w życie niniejszej ustawy. Natomiast kwestionowana skargą uchwała Sejmiku Województwa Opolskiego podjęta została przed wejściem w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. Należy podzielić stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji, iż w świetle powołanych przepisów intertemporalnych, nie ma znaczenia data wniesienia skargi do sądu, ale data podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący województwa, gdyż to właśnie od daty wydania określonego aktu ustawodawca uzależnił zastosowanie nowych regulacji prawnych we wskazanym powyżej zakresie. Wobec powyższego stwierdzić przyjdzie, że skoro zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Opolskiego została podjęta w dniu [...] marca 2017 r., to w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w brzmieniu sprzed nowelizacji, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Zatem kwestią sporną pozostaje to, czy pismo z dnia 10 kwietnia 2017 r. skierowane do Wojewody Opolskiego o podjęcie czynności nadzorczych i stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, może być potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Norma ta stanowiła, że "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego". Wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i jego bezskuteczność stanowi pozytywną przesłankę warunkującą skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Niedopełnienie tego warunku skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Wniesienie skargi jest zaś na mocy art. 52 § 1 p.p.s.a. niedopuszczalne w razie niewyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej za wezwanie do usunięcia naruszenia zaskarżoną uchwałą nie może być uznany wniosek Spółki z dnia 10 kwietnia 2017 r. o podjęcie czynności nadzorczych, skierowany do Wojewody Opolskiego, co trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji. Przepis art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (w brzmieniu właściwym w tej sprawie) wyraźnie wskazywał, że wezwanie do usunięcia naruszenia winno być skierowane do organu samorządu województwa, który podjął daną czynność prawną. A zatem nie można traktować jako spełnienia omawianej przesłanki wystąpienia z wezwaniem do organu mieszczącego się w ramach struktury organizacyjnej innego podmiotu. Żądanie unieważnienia działania organu jednostki samorządu terytorialnego skierowane do organu nadzoru uruchamia wyłącznie postępowanie nadzorcze w ramach własnych, samodzielnych kompetencji tego organu do badania legalności uchwał tych organów i nie zastępuje wezwania do usunięcia naruszenia o którym mowa w art. 90 ust. 1 ww. ustawy. W tej sytuacji rację ma Sąd pierwszej instancji, że Spółka nie spełniła warunku dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Opolskiego jakim jest bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia. A zatem trafnie Sąd pierwszej instancji odrzucił wniesioną skargę jako niedopuszczalną z innych przyczyn. Prawidłowo zatem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zastosowano w tych okolicznościach sprawy konstrukcję odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie jednej z norm tego przepisu, w sytuacji gdy skarga jako uzasadniona winna zostać uwzględniona. Niezależnie od tego, że nieprecyzyjnie wskazano ten przepis, który posiada rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną, to przede wszystkim w sytuacji zaskarżenia aktu o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie ewentualna wadliwość aktu organu jednostki samorządu terytorialnego (niebędącego aktem prawa miejscowego) pozwalałaby na zastosowanie przepisu art. 147 p.p.s.a., a nie wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 145 p.p.s.a. Stąd też uznać należy wyżej przywołany zarzut jako całkowicie chybiony. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że żadna z podniesionych podstaw kasacyjnych nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało oddaleniem wniesionej skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.