II SA/Lu 568/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Starosta Ś. zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. Ś. pozwolenia na budowę ulicy [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, obejmującą między innymi budowę chodników, placu nawrotowego, zjazdów oraz sieci kanalizacji deszczowej i sanitarnej wraz z przykanalikami, oświetlenia ulicznego, jak również przebudowę sieci wodociągowej z przyłączami oraz przebudowę sieci gazowej niskiego ciśnienia wraz z przyłączami, na działkach nr [...]. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w Ś.. W dniu [...] lipca 2012 r. współwłaściciele działki nr [...] – J. S. i K. S. zwrócili się do Starosty [...] o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją wskazując jako podstawę prawną brak udziału w tym postępowaniu bez własnej winy – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz błędy w dokumentacji projektowej, które zdaniem skarżących stanowiły nowe okoliczności w sprawie – art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta Ś. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] września 2012 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu [...], który wskazał, że skoro z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynikają ograniczenia możliwości zagospodarowania działki nr [...] to skarżącym przysługuje przymiot strony. Organ powinien zatem po wznowieniu postępowania przeprowadzić je co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia i pozostałych kwestii dotyczących istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Kolejną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Starosta stwierdził, że decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa i odstąpił od jej uchylenia, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone w postępowaniu odwoławczym decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda przychylił się do merytorycznych argumentów organu I instancji, jednakże organ ten błędnie pominął jako strony postępowania następców prawnych zmarłego K. S.. Po uzyskaniu od skarżącej J. S. postanowienia Sądu Rejonowego L. – Wschód w L. o ustanowieniu Z. S. kuratorem spadku po zmarłym K. S. i ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Ś. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. stwierdził, że jego decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. o pozwoleniu na budowę ulicy [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił uchylenia ww. decyzji stwierdzając, że w sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. – w wyniku wznowienia postępowania może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W podstawie prawnej wskazał art. art. 151 § 2 oraz art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem organu skarżąca powinna być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji, gdyż stanowiąca jej własność działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a zatem kwestionowana decyzja obarczona jest wadą formalną, dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie. Ustalono jednakże, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy może zapaść decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę, czyli decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W toku postępowania organ I instancji ponownie przeanalizował wszystkie zarzuty przedstawione przez strony postępowania (począwszy od zawartych we wniosku o wznowienie postępowania), odnosząc się do nich w uzasadnieniu decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca powinna zostać uznana za stronę postępowania prowadzonego w przedmiocie udzielenia G. Ś. pozwolenia na budowę, niemniej co słusznie wykazał organ I instancji, okoliczność pominięcia udziału skarżącej i jej męża nie spowodowała negatywnych skutków w zakresie poprawności kwestionowanej decyzji. Brak jest zatem podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, w sytuacji gdy w postępowaniu wznowieniowym okaże się, że decyzja jest wadliwa formalnie, a nie materialnie. W toku postępowania ustalono bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. o pozwoleniu na budowę ulicy [...] w Ś. zatwierdziła projekt budowlany, który spełniał wymogi prawa materialnego. Przyjęte rozwiązania techniczne są prawidłowe i uwzględniają uwarunkowania terenu i miejsca realizacji budowanej drogi, a przyjęte rozwiązania są optymalne technicznie i dopuszczalne przepisami prawa materialnego. Organ odwoławczy podzielił ocenę dokonaną przez organ I instancji, a także odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skoro zatem przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania stawiane przepisami ustawy Prawo budowlane, brak było podstaw do odmowy jego zatwierdzenia i wydania decyzji odmownej, a zatem również i do wydania decyzji o uchyleniu w postępowaniu wznowieniowym wadliwej formalnie decyzji Starosty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca J. S., wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając rażące naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 342 k.c., jak również art. 7 oraz art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi, że decyzja z [...] stycznia 2012 r. wydana została ze "świadomym rażącym naruszeniem prawa, gdyż bez udziału skarżącej w tym postępowaniu, pomimo posiadania interesu prawnego". Takie postępowanie umożliwiło organom wybudowanie ulicy [...]. Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem, że organ I instancji zatwierdził projekt budowlany, który spełniał wymogi prawa budowlanego. W wyniku wykonania tej decyzji nastąpiło rażące naruszenie posiadania działki skarżącej graniczącej z wywłaszczoną działką nr [...]. Naruszenie to polega na: - likwidacji ogrodzenia działki nr [...]; - likwidacji wjazdu na północną część działki nr [...]; - zalewaniu działki nr [...] wodami opadowymi ze względu na podniesienie krawężników ulicy [...] o około 15 cm powyżej dotychczasowego poziomu; - likwidacji dotychczasowych szerokich zjazdów na działkę skarżącej i zastąpienie ich zjazdami dla samochodów osobowych, pomimo że na działce nr [...] znajdują się budynki przeznaczone na działalność gospodarczą; - posadowieniu słupów oświetlenia w sposób i w miejscu utrudniającym manewrowanie samochodami ciężarowymi. Do tych zarzutów organ odniósł się – według skarżącej – dość lakonicznie. Nie uzasadnił także dlaczego skarżąca powinna wykonać przyłącze gazowe do budynku jako samodzielną inwestycję w sytuacji, gdy inni mieszkańcy wykonanie takich przyłączy mieli zagwarantowane w decyzji o pozwoleniu na budowę ulicy [...]. Podniosła, że w analogicznej sytuacji przy budowie ulicy [...] w L. inwestor – Urząd Miasta L. – zobowiązał się przenieść ogrodzenie na własny koszt, natomiast w jej przypadku odszkodowanie za zniszczone ogrodzenie nadal pozostaje w depozycie sądowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd nie stwierdził wad i uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, a tym samym uwzględnieniem skargi. Decyzja ta zapadła w postępowaniu wznowieniowym, który jest jednym z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami art. 145 – 152 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe przebiega w dwóch fazach – wstępnej, zainicjowanej wnioskiem o wznowienie, w której następuje badanie dopuszczalności wznowienia pod względem podmiotowym, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz – w fazie następującej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwej). Na tym etapie organ administracji dokonuje merytorycznej oceny materiału dowodowego celem zweryfikowania twierdzeń wnoszącego podanie. W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie dotyczył przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i złożony został przez skarżącą i jej męża w ustawowym terminie wynikającym z art. 148 § 2 k.p.a. Skarżący wskazywali, że nie zostali dopuszczeni do udziału w postępowaniu, a mają w nim interes prawny, bowiem ich działka o nr ewid. [...] w Ś. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, tj budowy ulicy [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W wyniku postępowania prowadzonego przed tutejszym Sądem , zakończonego prawomocnym wyrokiem z [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu [...], Starosta Ś. uznał, że wobec braku udziału skarżących w prowadzonym wcześniej postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, zaistniały podstawy do jego wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Istotą wznowionego postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Postępowanie to prowadzi się tak, jakby pierwotna decyzja jeszcze nie została wydana, należy zatem po pierwsze uwzględnić aktualny stan faktyczny sprawy, po drugie zaś obecny stan prawny (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15.12.2008 r., IV SA/Wa 1641/08, LEX Nr 529558, z dnia 30.11.2010 r., VII SA/Wa 1649/10, LEX Nr 760030). W rozpoznawanej sprawie organy dokonały analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i pozostałych wymaganych art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dokumentów, tak jak winien to uczynić organ I instancji udzielający pozwolenia na budowę w postępowaniu zwykłym. Ta analiza, obejmująca także zarzuty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, szczegółowo opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, doprowadziła do konkluzji, że brak jest podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora, a tym samym, że po uchyleniu wadliwej decyzji mogłoby zapaść wyłącznie rozstrzygnięcie takie jak dotychczas. Tego rodzaju rozstrzygnięcie umożliwia art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wykazał, że J. S. i K. S. bezspornie powinni być stroną pierwotnego postępowania o pozwolenie na budowę ulicy [...]. Z uwagi na to, że nie byli uznani za stronę postępowania doszło do naruszenia ich prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu. Mimo wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. z naruszeniem prawa procesowego, nie naruszała ona prawa materialnego. Organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Projekt ten sporządzony został zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. [...] w Ś. (który nie przewiduje tej ulicy jako przejazdowej do ulicy [...]) przez projektantów posiadających właściwe uprawnienia budowlane. Projekty budowlane poszczególnych branż zostały pozytywnie uzgodnione z właściwymi dysponentami sieci i opracowane na aktualnej mapie do celów projektowych. Organy nie kwestionują, że dostęp do północnej części działki nr [...] zapewniony jest przez istniejący zjazd od ulicy [...], zaś od strony ulicy [...] zaprojektowano i wykonano dwa zjazdy o szerokości 4 m, które są zgodne z przepisami Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zaprojektowano także dojście do posesji. Prawidłowo organy uznały także i wyjaśniły stronie skarżącej, że w dniu [...] września 2006 r. wyrejestrowana została działalność gospodarcza z działki będącej własnością J. S. , a więc nie było podstaw do projektowania zjazdów od strony budowanej ulicy jako zjazdów publicznych. Nie stanowi to jednak przeszkody aby w przyszłości – w przypadku zarejestrowania takiej działalności – właściwy organ podjął w tym przedmiocie decyzję. Z wykonanymi zjazdami – wbrew zarzutom skargi – nie kolidują słupy oświetleniowe, które wybudowano w pasie drogowym na działce nr [...], której właścicielem jest G. Ś.. Zatwierdzony przedmiotową decyzją projekt budowlany dotyczy także przebudowy sieci gazowej niskiego ciśnienia , jednakże w celu wykonania nowego przyłącza do tej sieci, właściciel nieruchomości powinien wystąpić do właściciela sieci o wydanie niezbędnych warunków technicznych. Dotyczy to właścicieli wszystkich działek położonych przy ulicy [...], bowiem z projektu budowlanego nie wynika, by takie przyłącza zostały zaprojektowane tylko do niektórych działek. Odnosząc się do zarzutu podtapiania budynków na działce skarżącej po wybudowaniu ulicy stwierdzić należy, że na takim etapie postępowania tj. po zakończeniu budowy, organem właściwym do zbadania tej kwestii jest organ nadzoru budowlanego, a nie organ architektoniczno – budowlany. Orzekające w sprawie niniejszej organy nie mają także uprawnień do badania czy wskutek wybudowania ulicy doszło do naruszenia posiadania działki skarżącej, dlatego też bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organy art. 342 k.c. Co do zarzutu dotyczącego likwidacji ogrodzenia działki skarżącej uznać należy, że jest on także niezasadny. Ogrodzenie takie istniało na działce nr [...], zostało ono rozebrane, zaś stosowne odszkodowanie za ogrodzenie przyznane zostało właścicielom na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2009 r. Zostało ono wpłacone do depozytu sądowego. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w analogicznej sytuacji inwestor zobowiązał się do przeniesienia ogrodzenia na własny koszt, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika bowiem z dołączonego do skargi artykułu prasowego "Miejsce na trasę", kwestia ta była przedmiotem porozumienia między inwestorem a właścicielem. Natomiast w niniejszej sprawie wydana została decyzja administracyjna. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów prawa budowlanego ani też przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji stwierdził (tak jak domaga się skarżąca), że decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa , bowiem w postępowaniu tym nie brali udziału w charakterze strony właściciele działki nr [...]. Jednakże organ przeanalizował przedłożony przez inwestora projekt budowlany wraz z kompletem dokumentów i uznał, że należy odmówić uchylenia tej decyzji, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z wszystkich tych względów, uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.