II OSK 529/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1237/16 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niewydania decyzji w terminie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1237/16, oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 2 i 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymierzył Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł z tytułu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie. Organ administracji ustalił, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 19 stycznia 2011 r., a decyzja wydana [...] maja 2011 r. Postępowanie trwało więc 126 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 20 dni. Ustalając okres zwłoki organ administracji uznał, że nie podlegają wliczeniu do terminu załatwienia sprawy 41 dni przeznaczone na uzgodnienia decyzji z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w O., Zarządem Dróg Powiatowych w O., Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w O. Delegatura w E. i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. W tym zakresie stwierdzono, że pierwsze pisma zawierające wystąpienia o uzgodnienia przez wyżej wymienione organy pochodzą z daty 10 marca 2011 r. i przesłane zostały "do wiadomości" inwestora – Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Inwestor pismem z 15 marca 2011 r. (data wpływu do Urzędu Gminy 18 marca 2011 r.) wystąpił o dopisanie do projektu decyzji dodatkowych prac inwestycyjnych, pominiętych w złożonym wniosku. Wójt Gminy dokonał korekty projektu decyzji i "ponownie" wystąpił do organów o uzgodnienia. Pisma z wystąpieniem o uzgodnienia z 18 marca 2011 r. organ administracji nadał 24 marca 2011 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w O. odebrał pismo 25 marca 2011 r. Uzgodnienia dokonał pismem z 29 marca 2011 r., doręczonym do Urzędu Gminy w O. 31 marca 2011 r. Zarząd Dróg Powiatowych w O. odebrał pismo 25 marca 2011 r. Uzgodnienia dokonał postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r., doręczonym do Urzędu Gminy w O. 7 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w O. Delegatura w E. odebrał pismo 29 marca 2011 r. Uzgodnienia dokonał postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. (nadanym 19 kwietnia 2011 r.), doręczonym do Urzędu Gminy w O. 21 kwietnia 2011 r. Z uwagi na zajęcie stanowiska po upływie ustawowego terminu Wojewoda uznał, że doszło do dorozumianego uzgodnienia na zasadzie tak zwanej "milczącej zgody" w dniu 12 kwietnia 2011 r. Ponadto Wójt Gminy O. wystąpił o uzgodnienie decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. Pismo z 28 marca 2011 r. nadane 30 marca 2011 r. zostało doręczone 4 kwietnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. uzgodnienia dokonał postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r., nadanym 18 kwietnia 2011 r., doręczonym do Urzędu Gminy w O. 20 kwietnia 2011 r. W ocenie Wojewody [...], do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresu od dnia następnego po nadaniu pism zawierających wystąpienie o uzgodnienie do dnia wpływu uzgodnienia do organu załatwiającego sprawę lub wystąpienia dorozumianego uzgodnienia. W przypadku konieczności dokonania więcej niż jednego uzgodnienia należy uwzględniać daty krańcowe. Uwzględniając wskazane okoliczności Wojewoda uznał, że nie podlega wliczeniu do terminu załatwienia sprawy 41 dni od 11 marca 2011 r. (tj. następny dzień po nadaniu pierwszych pism o uzgodnienie projektu decyzji) do 20 kwietnia 2011 r., kiedy to do Urzędu Gminy w O. wpłynęło postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] kwietnia 2011 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] marca 2016 r., na skutek zażalenia Wójta Gminy O., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. Przyjął jednakże, że zwłoka w załatwieniu sprawy wyniosła 34 dni. Organ odwoławczy, podzielając zasadnicze elementy ustaleń organu pierwszej instancji uznał, że nie podlega wliczeniu do terminu załatwienia sprawy 27 dni od 25 marca 2011 r. do 20 kwietnia 2011 r. przeznaczone na uzgodnienie projektu decyzji z organami współdziałającymi w wydaniu decyzji. Zdaniem Ministra, nie można było odliczyć okresu od nadania pisma z 10 marca 2011 r. (tj. okresu od 11 marca 2011 r. do 24 marca 2011 r.), gdyż to wystąpienie, z niewiadomych przyczyn, nie zostało doręczone organom uzgadniającym, a zatem nie był to okres związany z uzgadnianiem projektu decyzji. Oznacza to, że kara z tytułu niewydania decyzji w terminie powinna wynieść 17.000 zł, ale organ odwoławczy nie mógł orzec na niekorzyść strony odwołującej się. Jakkolwiek bowiem organ pierwszej instancji naruszył art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to w ocenie Ministra, nie było to rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 139 k.p.a. W skardze skarżący, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, twierdził, że nie podlegają wliczeniu do terminu załatwienia sprawy termin wyznaczony przez organ administracji stronom postępowania na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji, 7-dniowy termin na złożenie zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] kwietnia 2011 r. oraz okresy opóźnienia powstałe z przyczyn niezależnych od organu spowodowane dużą ilością dni wolnych od pracy oraz dużą ilością prowadzonych postępowań lokalizacyjnych. Zarzucił także naruszenie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zanegowanie ustaleń faktycznych Wojewody odnoszących się do podlegających odliczeniu terminów na dokonanie określonych czynności, co spowodowało wadliwe określenie liczby dni zwłoki w wydaniu decyzji. W ocenie skarżącego, zwłoka wyniosła 20 dni, jak prawidłowo ustalił to Wojewoda. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował w całości stanowisko organu odwoławczego. Uznał, że czas na doręczenie postanowienia uzgadniającego oraz oczekiwanie na jego uprawomocnienie, 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy oraz przypadające w okresie rozpoznania sprawy dni wolne od pracy nie zaliczają się do okresów usprawiedliwiających opóźnienie w wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Ponadto, zdaniem Sądu, przyczyną niezależną od organu nie jest również znaczna liczba spraw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że 7-dniowy termin na złożenie zażalenia na postanowienie uzgadniające i 7-dniowy termin wyznaczony na zapoznanie się z aktami sprawy nie są terminami przewidzianymi w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, a także poprzez przyjęcie, że za okresy opóźnienia powstałe z przyczyn niezależnych od organu nie mogą być uznane okresy opóźnienia w załatwieniu sprawy wynikające z przyczyn organizacyjnych organu oraz ze znacznej liczby dni wolnych od pracy przypadających w czasie rozpoznania sprawy. Zarzucono także naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie stanowiska Ministra, który dokonał wadliwych ustaleń faktycznych dotyczących okresu opóźnienia (dni zwłoki) w wydaniu decyzji. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) do terminu 65 dni, w którym powinna być wydana decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przepis może być zatem podstawą obowiązku spoczywającego na organach administracji zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i wyznaczenia im stosownego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże w przepisie tym ustawodawca nie wskazał żadnego terminu na dokonanie tych czynności. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można też uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Trafnie podnosi się w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1842/15 i powołane tam inne orzeczenia tego Sądu), że czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji. Z tych samych powodów nie sposób też uznać, że za opóźnienie spowodowane podjęciem takich czynności odpowiada strona postępowania. Jedynie jeżeli wnioskodawca zmieni w toku postępowania wniosek i z tego powodu organ administracji będzie zobowiązany powtórzyć czynności mające na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu lub ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań można uznać, że za opóźnienie spowodowane takimi okolicznościami odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, a nie organ administracji. Tego rodzaju okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie miały jednak miejsca. Czas potrzeby na uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wliczany do terminu załatwienia sprawy z tego powodu, że opóźnienie spowodowane koniecznością dokonania uzgodnienia powstaje z przyczyn niezależnych od organu administracji. Organ administracji załatwiający sprawę lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek zwrócić się do organu współdziałającego w wydaniu decyzji o uzgodnienie i nie ma wpływu na to, jak długo organ współdziałający będzie załatwiał sprawę dotyczącą uzgodnienia. Jednakże z chwilą otrzymania postanowienia organu uzgadniającego przez organ załatwiający sprawę, to jak szybko zostanie załatwiona sprawa o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponownie zależy tylko i wyłącznie od organu właściwego w tej sprawie. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego wyrazem jest uchwała NSA z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, przyjmuje się, iż art. 143 k.p.a. nie stosuje się w przypadku postanowień wydawanych na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., jednakże oznacza to jedynie to, że gdyby rzeczywiście na takie postanowienie zostało wniesione zażalenie, to wówczas czas na jego rozpoznanie nie powinien być zaliczony do terminu załatwienia sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż – jak wynika z akt sprawy – zażalenie nie zostało wniesione. Zauważyć też należy, że kara pieniężna w przypadku niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest wymierzana po zakończeniu postępowania. Organ administracji wymierzający tę karę ma więc możliwość oceny, jak w istocie fakt, że inwestor miał możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wpłynął na opóźnienie w wydaniu tej decyzji. Dokonując tej oceny konieczne jest uwzględnienie, że zgodnie z art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zażalenie na takie postanowienie, niezależnie od tego, jaki organ administracji je wydał, służy tylko inwestorowi. W związku z tym, w przypadku, gdy uzgodnienie było zgodne z wnioskiem inwestora i gdy zażalenie nie zostało wniesione organ administracji wymierzający karę z powodu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest uprawniony do przyjęcia, że fakt, iż na postanowienie w sprawie uzgodnienia takiej decyzji służyło zażalenie nie mógł mieć wpływu na czas trwania postępowania. Mając to na uwadze zauważyć należy, że uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. było dla inwestora pozytywne i zażalenie na nie nie zostało wniesione. Ponadto w rozpoznawanej sprawie faza postępowania dotycząca uzgodnienia projektu decyzji zakończyła się 20 kwietnia 2011 r., kiedy to doręczono Wójtowi Gminy O. postanowienie uzgadniające Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. Mimo tego decyzja została wydana dopiero [...] maja 2011 r. Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie, aczkolwiek z częściowo wadliwym uzasadnieniem, przyjął, że organy administracji zasadnie nie odliczyły okresu na wniesienie zażalenia na postanowienie uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, od terminu załatwienia sprawy. Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej fakt, że w okresie przeznaczonym na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przypadło więcej niż zwykle dni wolnych od pracy jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Brak podstaw, aby art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykładać w ten sposób, że dni wolne od pracy nie są wliczane do terminu załatwienia sprawy. Odmienna wykładnia byłaby oczywiście sprzeczna z zamiarem ustawodawcy, który termin wydania decyzji o lokalizacji inwestycji uregulował jako termin ciągły, czyli okres 65 dni, który obejmuje także dni wolne od pracy. Również znaczny wpływ wniosków o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być uznany za jedną z okoliczności wymienionych w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności za przyczynę opóźnienia niezależną od organu administracji. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, trafnie uznano, że tego rodzaju okoliczności – w świetle art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie usprawiedliwiają opóźnienia w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt Gminy O., jako kierownik Urzędu Gminy, jest odpowiedzialny za organizację pracy tego urzędu, czyli także za to, aby podejmować adekwatne czynności mające na celu uniknięcie opóźnień w pracy organu spowodowanych, dającymi się przewidzieć zdarzeniami, jakimi są zwiększony wpływ spraw danego rodzaju i dni wolne od pracy. Zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegający na przyjęciu, że siedmiodniowy termin wyznaczony stronom postępowania na podstawie art. 10 k.p.a. wraz z okresem niezbędnym na doręczenie korespondencji oraz siedmiodniowy termin na złożenie zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego projekt decyzji nie są terminami przewidzianymi w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy, zaś opóźnienia w wydaniu decyzji spowodowane dniami wolnymi od pracy i dużą ilością spraw nie są opóźnieniami powstałymi z przyczyn niezależnych od organu, nie jest więc zasadny. Kolejne zagadnienie przedstawione w skardze kasacyjnej dotyczy błędnych – w ocenie skarżącego kasacyjnie – ustaleń faktycznych Ministra co do liczby dni zwłoki w wydaniu decyzji, sprowadzających się do przyjęcia, że odliczeniu nie podlega okres od 11 marca 2011 r. do 24 marca 2011 r. Jak to zostało już wyżej wyjaśnione, czas potrzeby na uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wliczany do terminu załatwienia sprawy z tego powodu, że opóźnienie spowodowane koniecznością dokonania uzgodnienia powstaje z przyczyn niezależnych od organu administracji. W tej sprawie jednak, pisma z 10 marca 2011 r. zawierające wystąpienie o uzgodnienia przesłane zostały jedynie inwestorowi. Nie zostały doręczone organom współdziałającym w wydaniu decyzji, za co winę ponosi Wójt Gminy O. Z tego względu Minister prawidłowo przyjął, że podlegający odliczeniu czas trwania postępowanie uzgodnieniowego należy liczyć dopiero od 25 marca 2011 r., tj. od następnego dnia po nadaniu pism o uzgodnienie z 18 marca 2011 r. Nie ma to jednak istotnego znaczenia, gdyż organ odwoławczy, stosując art. 139 k.p.a., nie orzekł na niekorzyść skarżącego i utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. W związku z tym zarzut naruszenia art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie jest zasadny. Mając powyższe na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.