I GSK 2517/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt V SAB/Wa 18/17 w sprawie ze skargi P. J. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt V SAB/Wa 18/17, na podstawie art. 58 § 1 ust. 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę P. J. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w ramach programu. Przedstawiając stan sprawy Sąd wskazał, że na podstawie komunikatu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 20 października 2015 r. o ustanowieniu programu pod nazwą "Pomniki polskiej myśli filozoficznej, teologicznej i społecznej XX i XXI wieku" (M. P. poz. 1058) został ogłoszony konkurs o finansowanie projektów w ramach tego programu, obejmujący wspieranie realizacji przedsięwzięć służących udokumentowaniu i upowszechnieniu najwybitniejszych dokonań polskiej filozofii, teologii i myśli społecznej. Wniosek o finansowanie projektu pt. "[..]" został złożony przez jednostkę naukową, Uniwersytet H. w ramach ww. konkursu, ogłoszonego 25 listopada 2015 r. na stronie internetowej Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. W pkt 1 i 2 ogłoszenia konkursowego opisano zakres rzeczowy (merytoryczny) oraz przedmiotowy (dziedzinowy) projektów, które mogą zostać zgłoszone do konkursu. Zgodnie z pkt 16 ogłoszenia konkursowego, Zespół specjalistyczny powołany do oceny wniosków w konkursie ustalił i przegłosował zwykłą większością głosów listę projektów zgodnych z zasadniczymi celami i zakresem programu, które zostały skierowane do drugiego etapu oceny. Wnioskodawca Uniwersytet H., zgodnie z pkt 17 ogłoszenia, otrzymał informację o stanowisku Zespołu wraz z uzasadnieniem, że przedmiotowy wniosek jest niezgodny z zasadniczymi celami i zakresem programu, a status i oceny wniosku zostały udostępnione w systemie elektronicznym OSF (e-mail z 1 lipca 2016 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę wskazał, że jednym z formalnych warunków skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego jest wniesienie skargi przez podmiot, któremu zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 p.p.s.a. przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Sąd wyjaśnił, że skarżącym, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. jest podmiot, który ma interes prawny w złożeniu skargi, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a postępowaniem administracyjnym zakończonym aktem lub czynnością. Skarga może zatem dotyczyć tylko jego własnej sprawy administracyjnej rozumianej jako możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Warszawa 2004). Gdy skargę na decyzję administracyjną czy bezczynność organu złożył podmiot, który nie ma legitymacji, przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia sądu administracyjnego jest ograniczony tylko do oceny interesu prawnego skarżącego z wyłączeniem wkroczenia w spór o zgodność z prawem i stosowania środków określonych w ustawie. W pierwszej kolejności wymaga rozważenia sytuacja prawna skarżącego na etapie postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy i w jakim zakresie przysługuje mu przymiot strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu konkursowym. W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony postępowania uzależniony jest od posiadania interesu prawnego. Na gruncie tego przepisu, w świetle piśmiennictwa i orzecznictwa, "interes prawny", to interes osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n., a także m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1012/04). Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., posiadał Uniwersytet H. Ewentualne postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem ww. szkoły wyższej (w przypadku wygranej w konkursie) było ukierunkowane na rozstrzygnięcie w sposób bezpośredni o jej prawach i obowiązkach, a w szczególności na uzyskanie wnioskowanych środków finansowych na realizację przedmiotowego projektu. Toteż, zgodnie z warunkami konkursu na realizacje projektów w ramach programu pod nazwą "Pomniki polskiej myśli filozoficznej, teologicznej i społecznej XX i XXI wieku" Uniwersytet H. był nie tylko podmiotem uprawnionym do złożenia omawianego wniosku, ale także z założenia ewentualnym adresatem decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o przyznaniu środków finansowych w ramach zgłoszonego programu naukowego. W ocenie Sądu inna była sytuacja prawna skarżącego. Nie dysponował on własnym prawem do wszczęcia postępowania o udział w omawianym programie, gdyż mogła to uczynić tylko określona jednostka naukowa, o czym była mowa. Podobnie skarżący nie mógł być adresatem decyzji przyznającej stosowne środki finansowe. Innymi słowy, ewentualna decyzja nie mogłaby kształtować jego praw i obowiązków w sposób bezpośredni, lecz pośredni. Jak wynika z akt sprawy skarżący jest kierownikiem projektu złożonego przez Uniwersytet H. Natomiast jak wynika z treści skargi skarżący wniósł skargę w swoim imieniu, nie zaś w imieniu ww. jednostki naukowej. Skarżącemu, wskazanemu przez jednostkę naukową - we wniosku jako kierownik projektu - nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie rozpatrzenia wniosku o finansowanie przedmiotowego projektu. Jako kierownik projektu nie legitymuje się bowiem indywidualnym interesem prawnym nadającym mu to uprawnienie. Legitymacja do wniesienia skargi przysługuje tylko takiej osobie, która ma interes prawny w zaskarżeniu konkretnego aktu (czynności) organu, czyli gdy akt wpływa na jej sytuację prawną (pozbawia lub ogranicza uprawnienia lub nakłada obowiązki). Musi to być interes bezpośredni i indywidualny (własny), a nie ogólny np. interes społeczny. Osoba wnosząca taką skargę, bez wykazania, że akt ten oddziałuje na jej sferę praw i obowiązków, nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Ponieważ organem uprawnionym do złożenia skargi na bezczynność organu jest wyłącznie kierownik jednostki naukowej, którą niewątpliwie jest Uniwersytet H.- jako podmiot ją reprezentujący, a brak w aktach stosownego upoważnienia od kierownika ww. jednostki dla skarżącego do działania w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga pochodzi od strony nieposiadającej legitymacji skargowej. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, orzeczenie o kosztach postępowania, a na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej o nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego. Postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 50 § 1 i art. 58 § 1 ust. 6 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że stwierdzenie uprawnienia do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest uzależnione od stwierdzenia, że skarżący był stroną w toczącym się wcześniej postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji odrzucenie skargi; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 50 § 1 i art. 58 § 1 ust. 6 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie miał w przedmiotowej sprawie interesu prawnego we wniesieniu skargi na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego i w konsekwencji odrzucenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu, a która w tej sprawie nie wystąpiła. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. 50 § 1 i art. 58 § 1 ust. 6 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego oraz nie miał interesu prawnego we wniesieniu skargi. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Art. 50 § 2 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie zasadnie Sąd I instancji uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu bezczynności Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w ramach programu. Brak jest podstaw do uznania, że P. J. miał interes prawny w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny", w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny i musi istnieć norma prawa materialnego przewidująca w danym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której określony podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (vide wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1751/13, wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1916/12). P. J. we wniosku Uniwersytetu H. został wskazany przez jednostkę naukową jako kierownik projektu i jako kierownik projektu nie legitymuje się indywidualnym interesem prawnym nadającym mu uprawienie do wniesienia skargi. Legitymacja do wniesienia skargi przysługuje tylko osobie, która ma interes prawny w zaskarżeniu konkretnego aktu (czynności) organu. Interes prawny musi być bezpośredni i indywidualny (własny) a nie ogólny. W niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że P. J. nie ma interesu prawnego, a zatem prawidłowo odrzucił wniesioną przez niego skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w ramach programu. Z wyżej wskazanych powodów Sąd nie podziela poglądu wnoszącego skargę kasacyjną, że nie tylko jednostka naukowa wnioskująca o przyznanie środków na prowadzenie badań naukowych, ale także beneficjant tych środków (kierownik czy wykonawca projektu naukowego, którego dotyczyć ma dofinansowanie) ma interes prawny w złożeniu skargi do sądu. Ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.