II SA/Kr 1261/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Prokuratora Regionalnego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Prokuratora Regionalnego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 200,00 zł ( dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prokurator Rejonowy w K. decyzją z dnia 11 sierpnia 2017 r. znak [...] na podstawie art 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017.1257), art. 16 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001, poz. 1198) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - M. R. od decyzji Prokuratora Okręgowego w N. S. z dnia 11.07.2017 r. sygn. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 10 stycznia 2017 r. M. R. - powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej - wystąpił do Prokuratora Okręgowego w N. S. o przekazanie danych o przebiegu karier zawodowych wszystkich prokuratorów aktualnie zatrudnionych w Tamtejszej Prokuraturze Okręgowej oraz Prokuraturze Rejonowej w G.. We wniosku z podanej wyżej daty zamieszczono również zapytanie o przynależność owych prokuratorów w minionych latach do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR). Pismem z dnia 24 stycznia 2017 r. Zastępca Prokuratora Okręgowego w N. S. udzielił wnioskodawcy części żądanych danych, jednocześnie informując wnioskodawcę, iż dane o przynależności partyjnej prokuratorów nie mieszczą się w kategorii informacji publicznej. Finalnie, stanowisko to nie znalazło akceptacji Prokuratury Regionalnej w K. (pismo tutejszej Prokuratury z dnia 14 czerwca 2017 roku, sygn. [...]), co skutkowało potrzebą rozpoznania przez Prokuratora Okręgowego w N. S. wniosku skarżącego zgodnie z wymogami art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zaskarżonej decyzji z dnia 11.07.2017 r., sygn. [...] Prokurator Okręgowy w N. S. ponownie odmówił skarżącemu przedstawienia wykazu prokuratorów wspomnianych wcześniej jednostek organizacyjnych, będących w przeszłości członkami PZPR, powołując się w uzasadnieniu swojej decyzji na argument, iż postąpienie w odmienny sposób stałoby w jawnej sprzeczności z obowiązującymi obecnie zasadami ustrojowymi prokuratury, zaś w szczególności z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 28.01.2016 r. Prawo o prokuraturze, statuującym zasadę apolityczności prokuratora. Zgodnie z przyjętym w uzasadnieniu skarżonej decyzji rozumowaniem, informacje o byłej przynależności partyjnej prokuratorów w aktualnym stanie prawnym "nie dotyczą sfery zawodowej prokuratora", zaś ich ewentualne ujawnienie mogłoby skutkować odpowiedzialnością finansową i służbową Prokuratora Okręgowego w N. S., administrującego owymi danymi. W złożonym w dniu 24 lipca 2017 r. odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez merytorycznie błędną ich wykładnię. Zdaniem skarżącego, dane o przynależności partyjnej prokuratorów "w okresie tzw. PRL-u nie mogą być dzisiaj uznawane za sferę prywatną akt osobowych ww. funkcjonariuszy publicznych", bowiem "to właśnie z istoty zmian ustrojowych po 1989 roku w Polsce należy wywodzić obowiązek ujawnienia takich informacji". Równocześnie - jak wywodzi skarżący - "przynależność do partii politycznych nie była nigdy tylko i wyłącznie prywatną sprawą funkcjonariuszy publicznych w tym prokuratorów" w związku z czym brak jest uzasadnienia dla obecnego jej uznawania "za prywatną sferę życia ww. funkcjonariuszy i ukrywania przed społeczeństwem" . Organ podniósł, iż nie kwestionując zasadności podniesionych przez skarżącego w odwołaniu argumentów w jego ocenie argumenty te odwołują się w istocie wyłącznie do kategorii aksjologicznej (zasad słuszności i sprawiedliwości społecznej, osądu etyczno-historycznego). Zasadnym również jest twierdzenie, że w okresie tzw. PRL-u przynależność do PZPR była w przypadku funkcjonariuszy publicznych ważnym o ile nie decydującym kryterium awansowym. Paradoksalnie jednak - wbrew twierdzeniom skarżącego - w przywołanym okresie informacje o swojej przynależności partyjnej prokuratorzy składali w rubrykach kwestionariusza, stanowiącego w ówczesnym czasie tzw. druk (formularz) użytku wewnętrznego. Tym samym, nawet w okresie PRL-u dane o przynależności partyjnej prokuratorów -przynajmniej w rozumieniu prawnym nie podlegały udostępnieniu. Organ zauważył, że w kwestiach nieuregulowanych zarówno w ustawie Prawo o prokuraturze jak też w ustawie z dnia 16.09.1982 r. o pracownikach urzędów państwowych - z mocy art. 130 pierwszego z powołanych aktów prawnych - stosuje się przepisy Kodeksu pracy. Te zaś, a konkretnie art. 18 3d Kodeksu pracy (implementujący regulacje prawa europejskiego) w sposób daleko idący limitują pracodawcę w zakresie danych, których może żądać od pracownika bądź które może udostępnić podmiotom zewnętrznym, sankcjonując ewentualne naruszenie przez pracodawcę przepisów w tej mierze karami finansowymi. Organ odwoławczy podzielił pogląd Prokuratora Okręgowego N. S., iż uwzględnienie żądań skarżącego mogłoby narazić go na odpowiedzialność finansową i służbową. Podzielić również należy zasadniczy argument podniesiony przez Prokuratora Okręgowego w N. S. w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, iż obowiązujące po 1989 roku zasady ustrojowe prokuratury (aktualnie uregulowane między innymi przywołanym w decyzji art. 97 ust. 1 Prawa o prokuraturze) dane o przynależności partyjnej prokuratorów oraz ich uczestnictwie w działalności politycznej w okresie PRL przesunęły do sfery prywatnej, chronionej na mocy art. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 2001 roku o dostępnie do informacji publicznej. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący M. R. domagając się jej uchylenia a następnie wyznaczenie terminu dwóch tygodni na doręczenie informacji publicznej, o którą wniósł. Skarżący podniósł, iż jego pytanie należy do pytań dotyczących historii, a więc nie może być rozstrzygane w oparciu o istniejący od ponad roku przepis prawa. Nadto z faktu, że obecnie Organ składa się z apolitycznych funkcjonariuszy nie wynika, że tak było zawsze. Zdaniem skarżącego ponad wszelka wątpliwość przynależność do PZPR prokuratorów zaczynających swoje kariery w czasie stanu wojennego lub też niewiele po nim, tj. w latach 80. XX w. ma swoją historyczną wymowę i nie można ukrywać tego faktu przed opinia publiczną. Z tych względów, mając na uwadze przede wszystkim prawo człowieka do poznania historii najnowszej kraju, w którym żyje, skargę niniejszą uważa za konieczna i zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na decyzje w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny ustawodawca wyznaczył tylko jedno kryterium – legalności, czyli zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Ponadto kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, w tym możliwość wzruszenia zaskarżonej decyzji, nie może pozostawać w oderwaniu od specyfiki postępowania, w której decyzja jest wydawana i specyfiki przedmiotu tej decyzji. Należy wskazać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, tzn. nie tylko są zobligowane stosować obowiązujące w dacie orzekania przepisy (zasada legalności, sformułowana również w art. 6 K.p.a.), ale też powinny uwzględniać cel, z jakim ustawodawca wprowadza do porządku prawnego określone regulacje (zasada praworządności). Powyższe wywołuje określone konsekwencje w przypadku kontrolowania przez sąd administracyjny decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jako że zaskarżona decyzja jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej usunięcie z obrotu prawnego. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji I instancji - wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić należy, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że Prokurator Okręgowy w N. S. jest adresatem obowiązku udostępniania informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Bezsporne jest również, że wnioskowana informacja dotycząca "udostępnienia wykazu prokuratorów Prokuratury Okręgowej w N. S. oraz Prokuratury Rejonowej w G. , którzy w przeszłości byli członkami Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej" stanowi informacje publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust 2 u.d.i.p. z uwagi na ochronę prywatności osób, których ona dotyczy. W pierwszej kolejności wypada wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie, jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W tej materii Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z 9 października 2014 r., sygn. I OSK 546/14, (wszystkie orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Na wstępie rozważań należy wskazać, że artykuł 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Otóż podstawę do tego ograniczenia stanowią informacje niejawne, inne ustawowo chronione tajemnice, tajemnica przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej. Ustęp 1 omawianego przepisu w zakresie informacji niejawnych odsyła wprost do przepisów o ochronie informacji niejawnych, a jeżeli chodzi o inne tajemnice do ustaw określających takie tajemnice. Wskazana w ust. 2 tajemnica przedsiębiorcy de facto - jak wskazuje się w orzecznictwie - odnosi się do tajemnicy przedsiębiorstwa wprowadzonej ustawą z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przesłankę prywatności osoby fizycznej należy natomiast powiązać z konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności uregulowanym w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Pamiętać zatem należy, iż w odniesieniu do osób ubiegających się lub pełniących funkcje publiczne, prawo do ochrony ich prywatności podlega istotnemu ograniczeniu. O ile sfera życia intymnego (w znaczeniu szerszym niż potocznie przyjęte) objęta jest pełną prawną ochroną, o tyle ochrona sfery życia prywatnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym "usprawiedliwionym zainteresowaniem". Jest oczywiste, że osoba pełniąca funkcję publiczną godzić się musi z takim zainteresowaniem opinii publicznej. W kontekście rozważanej sprawy konieczne jest odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K 17/05, którego przedmiotem oceny była regulacja art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p., normująca dostęp do informacji publicznej i jednocześnie ograniczająca prawo do ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że "sfera chronionej prywatności pozostaje niejednokrotnie w związku z informacjami odnoszącymi się do działalności organów publicznych. Wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskich jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie. Uznaje się w konsekwencji, że prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostając pod ochroną gwarancji konwencyjnych (zwłaszcza art. 8 europejskiej Konwencji), może podlegać ograniczeniom, które co do zasady znajdować mogą usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym Wartość ta związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne. Osoby wykonujące takie funkcje z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności niż w wypadku innych osób." Stąd, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania ograniczenie prawa do informacji publicznej przewidziane w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyżej wywiedziono już, że ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Bezsporne jest, że skarżący domagał się ujawnienia danych o przynależności do PZPR prokuratorów, którzy nadal pełnią funkcje publiczne. W tym stanie rzeczy stanowisko organów w zakresie w jakim stwierdziły, że nawet jeżeli wniosek dotyczy osób pełniących funkcje publiczne to prawo do ochrony prywatności tych osób przesądza o niedopuszczalności udostępnienia ich danych w zakresie przynależności partyjnej w przeszłości, uznać należało za całkowicie błędne. Z pewnością także nie można tego ograniczenia wywodzić z obecnie obowiązujących zasad ustrojowych prokuratury wynikających z przepisów ustawy z dnia z dnia 28.01.2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. 2017.1767 t.j. z dnia 2017.09.22). To z kolei doprowadziło do ostatecznej konstatacji, że decyzja odmowna w zakresie jej udostępnienia została wydana z naruszeniem prawa materialnego i skutkować musiała uchyleniem zaskarżonych decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wywody i wskazania Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w pkt II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które złożyła się kwota uiszczonego wpisu od skargi.